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汪 洁
（海南师范大学,海南海口571158）
[摘 要]
公共利益理念是行政执法中的核心理念,然而,目前学界对于公共利益的界定、公共利益与公民个人利益的冲突、公共利益认定的程序等问题都缺乏相应的研究.本文即从嘉禾事件和重庆最牛钉子户这类事件入手,阐述了公共利益界定的原则和如何在城市规划中更好地保障公共利益.
[关键词]
公共利益；界定；公民权利
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1008-4053( 2010) 05-0007-02
一、问题的引出
2004年湖南省嘉禾县发生了震惊全国的嘉禾拆迁事件.拆迁中,嘉禾县委、县政府一些领导干部认为这是“代表全县最广大人民的根本利益”.正是在维护“公共利益”的幌子下,嘉禾的干部喊出了“谁影响嘉禾发展一阵子,我就影响他一辈子”的口号,采取了十分粗暴的手段.而事实上,嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目,与公共利益根本无法挂钩.从这一事件中我们看到的不仅是官员们急功近利的野蛮行径,更是对“公共利益”的一种滥用.
再到2007年3月初,网上开始流传《史上最牛钉子户》的图片：一个被挖成10米深大坑的楼盘地基正论文范文,孤零零地立着一栋二层小楼,重庆网友将其命名为“史上最牛钉子户”.从2004年8月31日开发商贴出动迁公告之日起,在与开发商苦苦对峙了两年半之后,小楼的主人最终还是选择了妥协,在法院的调解下与重庆智润置业有限公司达成协议,采取“拆一还一”的方式进行异地安置,并由开发商赔偿10多万元而结束.这一事件正好赶上我国《物权法》出台的重要历史时刻,引起全国公众及法学界对公共利益的极大关注.
随着近年城市建设的飞速发展,类似事件在各地频繁发生,成为引发纠纷乃至冲突的一个重要因素.地方政府认为,城市土地属于国家所有,可以随意划分城市功能,确定城市建设项目,这就造成了个人利益和公共利益尖锐的冲突.这种冲突的实质是公民对政府所谓的公共利益随意解释的不满,是公民对公共利益这一概念要求明确进行界定的表现.
二、明确界定公共利益的必要性
我国对公共利益的界定源于宪法,《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；第十三条规定：国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿.宪法提出了“公共利益”是征收、征用土地和公民私有财产的前提,并把对公共利益界定的问题留给了法律进行规定,但并没有相关法律来承担这个责任.《土地管理法》第二条规定：国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用.《城市房地产管理法》第十九条规定：国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回.2007年3月我国出台了《物权法》,该法第四十二条规定：为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,但对于什么是“公共利益”,《物权法》仍然采取了回避态度.
行政诉讼 公共利益:当舆论监督遭遇公权力 100811
随着经济的发展,我国城乡面临着基础建设的论文范文.很显然,城乡开发建设都是在地方政府规划下进行的,而其基本依据即是本地发展的大计或者说是公共利益.根据我们传统的观念,对于公共利益应无条件服从,并没有人对这种开发本身是否真正是为了公共利益进行深究.这在计划经济时期是行得通的,但在人们的利益形态和利益观念已经多元化的今天,继续沿用过去的思维和体制不仅有害,也是危险的.而且,由于公共利益的不确定性,达成一致的过程也是复杂的,片面地以公共利益去剥夺、挤占甚至代替个人利益必然会引发新的矛盾.尤其是在目前的体制下,完全由政府充当公共利益的代表者和解释者,这极易导致权力滥用.
面对目前存在的侵犯公民私人财产权的现象,法律有义务通过对宪法原则的细化来体现法律的权威,当务之急是界定公共利益的内涵、范围和法定程序,以单行条例或司法解释等形式尽快出台,使其真正成为保护群众利益的法律武器；同时各级地方政府和执法部门也应结合本地实际贯彻宪法原则,在规划、用地和建设等各个环节严格把握什么是公共利益,并在维护公共利益和保护私人财产之间建立一个充分的协调机制.
三、界定公共利益的原则
根据国内外学术界和实务界的共识与经验,在理解和运用公共利益这个概念时,应坚持以下几条原则：
1.合法合理性
财产权是公民不可侵犯的基本权利,只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对这一权利加以限制,故须坚持合法原则.各国立法中关于公共利益的表述,其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”的内涵.此外,关于公共利益的考虑,还应符合比冽原则,如果征收征用的目的可通过其他代价较小的方式实现,则无必要征收征用.
2.公共受益性
纵观各国立法和行政实务,许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛,凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业,都认为具有公共性,例如国民健康、教育、公共设施、交通、福利、文物保护等公共事业发展的需要.公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人,而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足,需要通过统一行动而有组织地提供.
3.公平补偿性
运用公共权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍牺牲（损害）或特别牺牲（损害）.有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观,这是现代法治的一个要义.这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿,它体现了现代法治的基本要求——实体公正.
4.公开参与性
以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施,会严重影响公民的基本权利,必须做到决策和执行的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和论文范文权利的有效行使.如果在考量土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及补偿的公平性的过程中,利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法,这肯定不符合现代法治的又一基本要求——程序公正和论文范文参与.
5.权力制约性
以公共利益为由强制克减和限制公民权利,极易造成政府与民众之间的紧张关系,尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力,故须进行有效的监督制约,这是建设有限政府、法治政府的要求.除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等论文范文监督视野中,更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督.
6.权责统一性
如果行使公权力后不承担责任,任何公权力掌控者都会滥用权力,故须完善相应的责任机制.当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利,之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立,则应严格追究责任,包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任,使其付出相应代价.
四、城市规划中公共利益的保障
1.建立公众参与机制
在城市规划中,行政部门往往因为利益的驱使无法秉持行政中立原则,这为公共利益的判断形成了比较大的障碍.所以可以通过建立公众参与机制来尽可能地限制这种弊端.对于政府机关,一方面,公众参与可以为政府决策提供充分的信息；另一方面,尽管囿于制度局限,对于参与者的意见,政府机关可以采纳,也可以不予采纳,但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系,它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围.同时通过公众的意见表达,可以使相关事实更明晰,以此为相互协调和妥协的平台,迅速化解纠纷,并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执,增强对公共决策体系的认同与支持,增强公共政策的整合能力,减少决策执行阻力.
2.完善公益征收、征用的充分补偿制度
在公益征收、征用制度中,公共利益与私人利益的关系表现为：两者之间存在冲突,因此不得不通过牺牲私人财产权的方式,来实现更重要的公共利益.但是,这不意味着可以无偿剥夺私人利益,在剥夺私人财产权的同时,仍需合理补偿被征收机构和个人的损失.在当前经济快速发展时期,《物权法》中的公益征收补偿制度,是个人权利制衡公共权力的最后堡垒.在《物权法》中建立基本的征收、征用听证制度,并完善对被征收人的充分补偿制度,也不失为在现阶段完善公共利益制度的权宜善计.如果没有公平补偿的要求,就失去了对政府的成本制约,也就根本不能保证被征收的财产能够用于更重要的用途、更重大的利益,这与公共利益的宗旨就完全背道而驰了.
3.借鉴西方成功的经验,建立比较专业化和独立的仲裁机构
建立比较专业化和独立的仲裁机构,如法院,对城市发展规划、公私利益的兼顾等进行监督和制衡.?在这方面,西方国家有不少积累下来的经验.在征用过程中,许多国家都要求原财产拥有者按市场论文范文得到合理的补偿,防止少数人用发展的机会巧取豪夺,欺负普通百姓.比如,在美国,一般来说,政府先要尽可能与产权拥有者谈判和协商购买,如果拥有者不愿意出售,政府就会到法庭备案,提出要求使用强制购买权的申诉.然后,法庭会安排一个听证会,政府必须在会上证明征用的土地是拿来作为法定范围内的公共事业；还必须要证明政府已通过正常购买渠道诚意地做出了购买的谈判努力,同时财产的拥有者也被给予充分的机会来回应政府的要求.如果政府的诉求得到法庭的批准,下一步再决定如何确定财产的公平市场价值,如果财产有债权人的话,付给私人的钱先要偿还所欠的债权方的债务,其余付给个人,然后才能获取产权文件.如果政府或个人有一方不满意,可以进一步上诉,由更高一级的法院来判断.所以,在城市发展进程中,兼顾多方利益和考虑,并不是一件坏事.由此我们借鉴西方合理的经验成果,对我国城市的可持续与和谐发展,无疑是有益处的.
4.加强对公众的公共利益教育
要提高对社会和公众的法理和法制教育,让他们意识到在发展过程中维护公共利益的合理性、必要性和必然性.如果被界定的公共利益十分明了,而个人或单位又能得到合理的补偿,他们就不应该无限制地反对发展,成为矛盾源.◇
参考文献
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4.阎学通．中国国家利益分析[M]．天津：天津人民出
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[责任编辑：文哲]
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