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（上海师范大学商学院,上海200234）
摘 要：美国论文范文政府债务的上限是国会通过立法设定的论文范文政府的举债规模.在政府财政赤字不断上升的背景下,美国国会也不断提高国债上限,若国会不提高国债上限,到期国债将不能还本付息,使美国政府违约.美国成立两百多年来从未出现过国债违约事件,美国的法律也不允许对国债违约.提高美国国债上限是解决目前问题的惟一手段,但又导致美国国债的继续增加.
美国国债上限:为增国债上限奥巴马周三讲话
关键词：美国国债；国债上限；财政赤字
中图分类号：F810.5
文献标识码：A
文章编号：1006-3544( 2011)04P0023-04
一、美国国债上限的演变过程
美国国债是指美国论文范文政府的债务,也就是所谓的公共债务或主权债务.美国国债通过两个方式产生：一是论文范文政府为承担义务向公众发行债券,为预算赤字融资,这类债务称为公众持有的债务,这里的公众包括个人、公司、国家或地方政府、外国政府、政府账户系列存款基金和美国政府以外的其他实体.二是论文范文政府按立法规定必须用政府账户上产生的剩余资金投入政府信托基金、周转基金以及专项资金,去支付社会保障、医疗和运输等项目.这实际上也是政府在借入资金,产生债务,这类债务称为政府账户债务,或称为政府间持有的债务.这两类债务的加总为论文范文政府的债务总和.
美国国债的上限是国会通过立法设定的论文范文政府的举债规模.这是美国宪法赋予国会的权力.历史上,美国一直通过国会授权政府举债,去实现国家的目标.法律上设定国债上限是为了限制政府的融资能力,也就是说,政府得不到国会的许可不能扩大债务的规模.这是美国国会限制财政支出的手段,所以,国债上限构成了国会与总统共同承担财政责任的一种制度,体现了美国国民在政府财政事务上的节俭和经济的理念.
在实际运作中,一旦国债规模达到国债上限时,美国财政部就要进入“债券停止发行期”,政府不能再增加新债务,并要采取紧急措施维持政府正常运行.若国会无法通过提升国债上限的议案,政府的支出将在没有收入来源的条件下面临国债的违约风险.同时,政府因无法向公务员支付工资,只能关闭政府.
从历史进程看,美国国债上限有一个演变过程.第一次世界大战之前,美国国会授权财政部举债从事公共事业服务,比如,建设巴拿马运河.国会对财政部举债的融资工具有具体的规定,并对债券的利率、期限和赎回都有规定.在战争期间,国会授权财政部发行债券,募集用于战争的资金.比如,1898年美西战争期间,国会通过了《1898年战争收益法案》,授权财政部发行1亿美元的一年期债券和4亿美元的长期债券.那些支持战争的人鼓动财政部在国债限额的范围内灵活运用债券工具.这时确定的债务规模并不是指国家债务的总数,只是具体个案上的具体数额.
在相当长的时间里,美国财政部有意地去扩大得到授权的灵活性.比如,国会通过的《1917年第二个自由债券法案》是为美国参加第一次世界大战准备的.该法案规定了政府的举债数量,但放弃了对债券到期和赎回的限制,并授权财政部可采取继续借债的措施.该法案确立了国会在法律上可以控制政府债务的地位,所以,该法案被认为是美国国债上限的起点.
20世纪20年代,国会又授权财政部发行新债还旧债.30年代,国会开始从立法控制财政部的发债权改变为限制财政部的债务总量,在总量范围内,财政部有权根据形势的变化调整举债的安排.1939年,国会取消对债券和其他债务工具的各种具体限制,但第一次正式规定了美国的债务规模为450亿美元.这也就是美国国债上限的由来.随着美国参加第二次世界大战,美国国会设定的国债上限规模不断扩大,到1945年已经被确定为3000亿美元.二战结束后,又被减少至2750亿美元.这一上限一直维持到1954年.即使在朝鲜战争期间,美国是通过增加税收,而不是增加国债规模来为战争融资的.从1954年到1962年,美国国债上限降低了两次,又提高了7次,直到1962年国债上限又再次被确定在3000亿美元.
1962年至2010年,美国国会共74次改变国债上限,使国债上限达到了14.294万亿美元.国债上限不断提高主要发生在近10年,即从2001财政年为起点.①原因是政府预算赤字的不断扩大,政府用于社会安全保障的支出一直大于受益人的支付.美国国债上限提高的结果是美国国债不断增加,但国债占GDP的比重未必同步上升.只要GDP的增速超过国债增加的速度,国债占GDP的比重就会下降.
2007年12月至2009年6月,美国经济进入衰退期.经济衰退在三个方面加剧了财政赤字的上升.第一,资产论文范文和股票的缩水导致论文范文政府的资本收益税和公司税减少；第二,失业率的上升导致政府的个人所得税减少；第三,“自动稳定器”的作用使政府增加了失业保险和收入支持的支出.同时,政府为了刺激经济,实施了扩张性的财政政策.2009年2月17日,美国新任总统奥巴马签署了7870亿美元的经济刺激法案,该法案涉及的2856亿美元（占36.3%）用于减税,5016亿美元（占63.7%）用于政府支出.根据美国国会预算管理办公室的报告,2008财政年财政赤字达到了4550亿美元；2009财政年,财政赤字上升至1.42万亿美元；2010财政年财政赤字达到1.34万亿美元.201 1年财政赤字将升至1.4万亿美元.②
在政府财政赤字不断上升的背景下,美国国会也不断提高国债上限.2008年7月,众议院通过了“2008年住房和经济复苏法案”,该法案把2008财政年的国债上限提高至10.615万亿美元,随后参议院也通过了该法案.到8月,国会通过了“2008年紧急经济稳定法案”,把国债上限提高至11.315万亿美元.2009年2月,国会为了配合奥巴马政府的经济刺激法案,又把2009财政年国债上限提高至12.104万亿美元.2009年12月,国会又根据美国经济形势的需要把2009财政年国债上限提高至12.394万亿美元.2010年2月,国会把2010财政年国债上限提高至14.294万亿美元.至此,可以看到,美国国债上限越来越高,产生的国债也不断上升,国债占GDP的比重不断上升.具体数字见表1.
二、美国政府触及国债上限后的运作
当国债达到国债上限后,政府不能再用发新债来得到资金,也不能为政府的运作支付账单,政府只能关门,让公务员回家.而只要国会提高国债上限,就可避免政府关门事件的发生.历史上美国政府发生过多次关门事件.1977~1980财政年,美国政府共发生6次触及了国债上限后的关门事件,关门时间从8天到17天不等.1981—1995财政年,美国政府共发生9次关门事件,关门时间最多为3天.与克林顿执政有关的1996财政年,共发生两次关门事件,关门时间一次为5天,另一次为21天.政府关闭期间,美国曾发生国家卫生院的诊所不再接受新病人,数百个站点的垃圾无人处理,20万护照申请延审等问题.美国媒体也曾做了统计,政府每关闭一天就导致纳税人损失l亿美元.此后,美国政府的关门事件还没有发生过.
每当国债上限的危机来临际,美国政府就会采取一些非传统手段,去维持政府运作,最后迫使国会让步,做出提高国债上限的立法规定.比较典型的是1985财政年和1996财政年.1985年9月1日,美国财政部通知国会,国债已经达到了上限,并采取了各种紧急措施来满足政府的论文范文需求.这些紧急措施有：政府从论文范文银行融资、推迟拍卖政府的债券、延缓向政府信托基金注入资金.特别是采取措施,让政府信托基金以赎回债券的方式向政府注入资金,使政府获得论文范文以维持运作.这些措施的结果迫使国会在1985年11月14日临时性地提高了国债上限,12月12日,国会又把国债上限从1.82万亿美元提高到2.08万亿美元.
1996年年初,美国财政部通知国会已经触及国债上限,采取了类似于1985年的做法,此外,还采取了停止向社会保障基金注入资金的做法.政府用这种做法迫使国会让步,去提高国债上限.3月,国会作出临时性安排,让政府发行新债券,去支付社会保障基金的利息支出.最后国会再次提高了国债上限.
2002—2003年,美国财政又遇到了触及国债上限的问题,财政部故伎重演,从某些政府的信托基金中抽取资金,或停止向这些基金注资.2002年5月28日,国会把国债上限从5.95万亿美元提高至6.4亿美元.2003年5月27日,国会又把国债上限从6.4万亿美元提高至7.38亿美元.
从以上事例中我们发现,美国国债上限虽然能在法律上约束政府的财政支出,但当政府把民众利益当人质时,国会不得不向政府让步.让步的结果却并没有真正化解债务问题,而是使美国的国债越来越大.进入201 1年,美国再次上演了国债上限危机的历史.
2011年1月6日,美国财政部长盖特纳写信给参议院多数党领袖,要求提高国债上限.4月4日,盖特纳再次写信给国会,认为美国国债将在4月15日至31日达到14.294万亿美元的国债上限.盖特纳指出,即使财政部采取紧急措施来获得资金,政府最多也只能维持到7月8日左右.5月2日,盖特纳第三次写信给国会声称,5月16日美国国债达到了上限规定.5月16日,盖特纳通知国会,启动“债券停止发行期”,采取某些非常措施,去扩大财政部的举债能力,获得论文范文,以维持政府运作到8月2日.非常措施包括财政部出售持有的资产抵押证券,启动额外借款期,削减政府开支,从而影响到军饷、退休金、社会福利和医疗保险等领域.到8月2日,若国会无法通过提升债务上限,美国政府将无法通过发债的方式筹措财源.总之,在政府支出无法由税收金额来满足的困境下,美国可能出现债务违约风险.一旦美国债出现违约,可能的结果将比2008—2009年的金融风暴更为惨烈,这也是世界经济所无法承受的.
2.01 1年5月31日,美国共和党的众议院论文范文否决了无条件上调美国债务上限至16.7万亿美元的议案.
围绕着国债上限的争论,实际上是美国两党政治理念的冲突,共和党以国债上限要挟奥巴马政府以符合共和党利益的方向大幅削减赤字.奥巴马政府及论文范文党则担忧,过度削减赤字或削减威胁到本党核心利益部分的赤字会拖累经济复苏,从而影响论文范文党明年的选情.
三、美国国债上限引发的潜在影响
(一)国债违约
美国国债达到了法定的上限,但在国会不提高国债上限的条件下,财政部耗尽资金后,只能导致政府不能正常运作,不能在专项基金下提供社会福利保障,对到期国债不能还本付息而违约.国债违约的后果最为严重.
美国成立两百多年来从未出现过国债违约事件,因为美国的法律不允许对国债违约.按照美国的“立即支付法案”,论文范文政府在国债到期日如果延期支付利息,要受到利息处罚.事实上,没有及时支付的利息还会利滚利,增加了财政的负担.按照美国的“内部收益法规”,政府如果拖延退还税款,应该支付处罚性利息.
2011年6月14日,美联储主席伯南克指出,美国如果发生国债违约事件,将严重扰乱金融市场和支付体系,导致美国的政府债券信用评级下降,美国政府的信誉受损,破坏美元和美国国债在全球资本市场的国际地位.国际市场因为美国国库券信誉的降低打压国库券论文范文,推高国库券利率,对美国经济的复苏进程起负面作用,并且进一步提高了美国国债的付息成本.即使美国财政部用剩余的资金优先支付国债利息,避免“技术性违约”,也很难使财政部摆脱向社会保障基金等政府信托基金支付资金的困境.惟一的选择是让美国国债的投资者树立对美国国债的信心,以避免灾难性后果的发生.6月27日,美国白宫发言人卡尼说,美国不会出现国家债务违约情况,美国两党达成削减开支和提高债务上限的协议依然可能.美国总统奥巴马和国会领导人表示,确保美国债务不违约是至关重要的.从美国论文范文的态度看,我们可以肯定的说,美国的政治家决不可能去做让国债违约的蠢事.个别的国会议员提出的美国国债违约建议只是政治闹剧.
从国际视野看,美国的一个重要特点是美国经济需要外国资金的支撑,失去了外国资金的流入,美国经济是不能想象的.因为美国国内的国民储蓄率较低,不足以为本国的投资提供足够的资金,需要从其他国家借入储蓄.外国资本为美国的储蓄一投资缺口融资,支撑了美国经济的正常运作.美国的经常账户处于逆差状态,而美国的资本和金融账户处于顺差状态,资本和金融账户的顺差平衡了经常账户的逆差,使美国经济依赖外国资本的支持.所以,美国在主观上绝对不可能愿在全世界面前丧失信誉,失去市场投资者的信任.确立美国国债的信誉地位符合美国的国家利益.
(二)提高国债上限导致国债继续增加
提高美国国债上限是解决目前问题的惟一手段,因为美国不可能在达到国债上限的情况下,仅仅用削减开支,增加税收的办法解决目前的处境.但是,国债上限的提高,意味着政府得到发债的授权,结果又增加了政府的财政赤字和美国债务的总量.2008年底,美国公众持有的债务占GDP的比重为40%,而前40年该比重的平均水平为37%.根据美国国会预算办公室的估计,2011年年底,美国公众持有的债务占GDP的比重将达到70%.如果小布什政府的减税及相关政策到期后继续延长,长期预算赤字将可能使公众持有的债务占比由目前的约69%升至2035年的190%；如果上述政策到期后不再延长,公众持有的债务占GDP的比重将从69%增至84%.
在短期内,美国国债上升的经济效应是促进经济复苏,因为政府支出的增加和税收的减少有利于增加总需求,但短期的收益是以长期的代价为基础的.长期的巨额债务肯定要降低国民的收入.(1)不断上升的债务挤出了私人投资.因为私人储蓄增加了购买政府的债券,就减少了投资的资金.减少投资,意味着减少资本的存量,再进一步减少产出和收入.为防止这一效应的出现就需要让外国资本购买美国政府的债券.但是,外国资本的流人增加将导致美国更多的利润和利息转移到国外.所以,外国资本的流入有助于国内投资,但并不利于国民收入的增加.(2)巨额债务迫使政府增加税收和减少支出.在巨额债务背景下,政府财政支付的利息会不断增加.政府如果要维持运作,只能用增税和减支的办法.如果用提高边际税率来增税的话,将抑制工作的积极性和私人储蓄.另外的选择是政府减少公共服务.无论那一种选择,都要牺牲国民的福利.(3)巨额债务不利于美国的霸权地位.美国一直以领导世界和维护世界秩序为己任,在国内债务负担不高的情况下,美国充当国际宪兵的余地比较大,反之,国内巨额债务将约束美国在世界上发挥霸权的作用.老布什和小布什能够轻易发动对伊拉克的战争,背后有美国财力的支持.奥巴马政府不愿意领导对利比亚的军事行动,债务负担就是一个制约因素.所以,从长期看,巨额债务将成为困扰美国经济甚至是美国国际地位的一个不利因素.如何解决美国巨额债务,在今天仍无法做出准确回答.
（责任编辑、校对：郄彦平）
总结：本文是一篇关于国债上限论文范文，可作为相关选题参考,和写作参考文献。
美国国债上限引用文献:
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