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（怀化市烟草局监察科,湖南 怀化 418000）
【摘 要】现行监督效益偏低,主流观点寄希望于上提一级监督机构,或广泛使用电子监督.笔者认为,这势必大幅改变监督体制,增加成本、降低信用,可行性不大.课题组认为,监督体制改革,必须坚持群众路线,整合存量监督资源,激活群众监督潜能,大力发展同级监督.因为,本级单位的群众,最熟悉本级事务,最便于监督.课题组主张,现行体制下,整合存量监督资源,构建同级监督为主体的监督模式,是可行的选择.课题组以多重权利重叠且高度集中的烟草系统为标本,论证了同级监督体制的科学性.
【关键词】同级监督；群众路线；烟草系统
如何提高监督效益?有两类观点：其一,上提一级监督机构,或由上级监督,上级权力监督本级权力,避免不敢监督的情形；其二,增加监督设备,广泛使用电子监控,避免不便监督的问题.课题组认为,以上两类设计,大幅改变监督体制,增加监督成本,降低社会信用,可行性不大.课题组主张,监督体制改革,必须坚持群众路线,整合存量监督资源,激活群众监督潜能,大力发展同级监督.
同级监督,俗称内部监督,指依靠本级组织的要素,监督权力和资产的运行,降低廉政风险和经济风险,提升廉政绩效的监督体制.
1. 最需监督、最难监督的标本
为什么选择烟草系统为研究标本?且看其特点：
党政合一.烟草系统从国家局到县级分公司,党政合一,党组书记兼任局长,党组成员兼任其他领导,二块牌子一套人马.
政企合一.烟草专卖局与烟草公司,二块牌子一套人马,局长兼任经理,其他领导兼任公司职务.
绝对垄断.烟草公司在经济市场中居绝对垄断地位,垄断地位由行政权力规定和保障,不同于一般的市场垄断,是行政垄断基础上的经济垄断,是绝对垄断.
权力高度集中统一.烟草系统的政治权、行政权、经济权三权合一,且经济运行是最严格的计划经济,权力高度集中于党组、上级局、国家局、国家局党组、国家局党组书记.
超大经济规模.据国家烟草局赵成康局长报告,2010年烟草行业实现工商税利6045.52亿元,占国家总收入的7.24%,是国家关税收入的3倍,是国家房产税的6.76倍,比国防支出总额还多1000亿.[1]
系统封闭.因为卷烟禁止广告宣传,大部分人不接触烟草制品,烟草产业链相对短小,严格专卖制度也阻止大众了解烟草系统.
烟草系统有较好的同级监督传统.除一般的纪检、监察、审计监督之外,有专卖监督管理系统,监督检查烟草专卖品的生产经营活动,特别是内管机构专门监督内部人员的违纪行为,有比较成熟的体制.
因此,烟草系统权力高度集中,利益空间巨大,社会监督偏弱,是廉政风险和政治风险很大的行业.从另一方面说,烟草系统能搞好监督,其他机关、行业的监督则迎刃而解.
2. 群众路线是监督工作的生命线
群众路线是党的根本工作路线.以论文范文为代表的中国论文范文在长期斗争中形成了一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线.
“一切为了群众”,是我们党一切工作的根本出发点和目的.烟草系统内部监督,确保国家利益至上、消费者利益至上的实现,确保国有资产保值增值,确保烟草系统员工的就业机会和劳动效益.因此,只有把监督目的确立在服务群众的基础上,才能获得其合理性和合法性.
“一切依靠群众”,是我们党一切工作的力量源泉.论文范文在总结自己时说：我只不过是总结人民的实践经验而已.纪检监督必须依靠群众,才能获得最广泛的信息,最坚强的后盾.当然,一切依靠群众,并不是人海战术.
“从群众中来,到群众中去”,是我党的根本领导方法和工作方法.即在集中群众意见的基础上制定方针政策,交给群众讨论、执行,并在讨论、执行过程中不断根据群众的意见进行修改,使之逐步完善.
监督体制改革,走群众路线,走上层路线,还是专业路线?现在侧重于后两者.这里存在三个错误：第一,群众水平较低、政治冷淡,没有监督的积极性和能力；第二,现代管理都是专业管理,纪检监察也应该如此,依靠专门人员和专门机构；第三,现代行政服从理念,加之官本位传统,只有上级才能管住下级.这些错误的本质,是英雄史观在监督领域的体现.历史已经反复证明,人民是创造历史的真正动力,群众路线是一切工作的生命线,也是监督工作的生命线,同级监督为主、其他监督为辅的监督体制,是监督工作贯彻群众路线的必然选择.
当然,要调动群众的监督积极性,须在以下三个方面功夫：
第一,淡化“多种花,少栽刺”的传统观念,大张旗鼓宣传铁肩担道义的典型人物,培育大众的正义感.第二,贯彻职工论文范文制度,论文范文管理落到实处,把采纳职工建设性意见作为法律责任来理解.第三,消除对现代企业制度的误解,资本主义国家的职工也有企业管理权,何况是我国国有企业员工?员工是国有企业的真正主人.第四,消除普通职工普遍存在的自卑感,从舆论上、政治上落实工人阶级的主人翁意识和领导地位.
3. 群众是人的集合体,监督要以人为本
群众不是虚无飘渺的概念,是人的集合体.烟草系统的群众,就是系统的普通职工、普通客户、普通消费者,领导也是群众一员,都是七情六欲、生动活泼的人.因此,监督体制的设计,要以人为本,从人的因素出发,尊重每个人的人格和利益,预防人性的弱点.
群众监督机制:孟建柱强调敞开大门听取群众评议接受群众监督努力提高论文范文机关服务群众的水平
人是什么?人类能认识自己,是人类的巨大进步；人能意识到这个问题,可以看作人与动物分野的标志之一.斯芬克斯其实就是哲学家的化身,他在警告人类不要忘记了自己是人.[2]人是生产力中最活跃的因素,也是最复杂的因素.马克思说：人是社会关系的总和.[3]也就是说,社会关系有多复杂,人就有多复杂,决不能从单一角度去理解人、把握人、管理人.
如何从复杂的社会关系中把握人?社会关系可分为人的关系、物的关系,而物的关系的后面是人的关系,归根结底是人的关系.马克思和恩格斯说：“实物是为人的存在,是人的实物存在,同时也就是人为他人的存在,是他对他人的人的关系,是人对人的社会关系.”[4]物质关系、资本关系、阶级关系可以复原为人的关系,并且必然是人的关系,应该看到人的关系,否则,我们的研究既是无源之水,也是无的放矢.后马恩时代的学者,研读马恩著作最大的缺陷,就在于此.
人处在社会关系中,要根据人所处特定社会关系设计监督.烟草系统的同级监督,要根据系统内人的知识、能力、素质设计监督方式,根据人的权利大力设计监督强度,根据人的工作岗位和工作环境设计监督模块.
设计监督体制,必须考察人的道德水准.对人的德与能的考察监督方式有差别,考察人的能力易,考察德行难.德行有内在性、隐蔽性、多面性、多元化的特点,不易细化量化,容易一叶障目或一俊遮百丑.白居易曾感叹：“周公恐惧流言后,王莽谦恭未篡时.向使当初身便死,一生真伪复谁知！”（《放言五首》其三）
4. 群众意志法律化,监督法律操作化
走群众路线,建法治国家,必须把群众的监督要求、监督权利法律化.法律具有公开、规则、确定、强制的属性,能够满足监督刚性的需要.通过监督关系确定监督主体、监督相对人,监督内容、监督方式、监督责任、责任确定程序、承担责任方式,并且赋予国家强制执行力.监督法律化,监督融入了国家法律体系,获得了国家机器支持,监督力度就会大大增强.论文范文说：好的制度可以使坏人变好人,不好的制度会使好人变坏人.［５］制度好坏的标准之一是法律化,他曾说,还是法律靠得住些.许多好干部因为得不到有力的约束和监督,时间久了,不免犯错误,腐败势力就可能趁虚而入.
好的法律应该操作性强.我国烟草系统监督法律比较多,国家级的如《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》等,根据《新法规速递》软件统计,有关烟草的省级以上法律454个.匆庸讳言,纲领性的多,柔性的多,好操作的少.监督法律要包括明确的、具体的、务实的、科学的操作要领.
５ 监督监督者,非群众不可
我国监督不力的另一原因,是监督者没有被监督.监督者因为监督可能导致自身利益的受损,而不监督.监督者这样取舍,不仅没有风险,还可能获得交换利益,因此现行监督者监督被监督人不仅没有风险机制,也没有激励机制,甚至是一种反向激励机制.
必须设计一种体制力量,让监督者摆脱被监督者的制约,迫使监督者不敢不监督,监督不力必会追究.此种力量何在?上级监督有这种力量；但是,最高层由谁监督?可能有人说,国家领导人德高望重,不需要监督.孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验.有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止.”[6]阿克顿也说：绝对权力导致绝对腐败.[7]我们认为,党的建设、国家建设的的主要方向,是日益强化对高层领导机关、高级领导干部的监督,侧面证明上级监督模式有缺陷；监督监督者的最强动力源是人民群众.我们设计的烟草系统同级监督模式解决了这个问题：主管监督员工,内管监督业务部门,纪监审监督内管,员工、客户监督纪监审,群众具有最后监督权和最高监督权.
6. 同级监督是群众路线的必然选择
监督工作要坚持群众路线,群众在哪里?群众在本单位.群众最熟悉本单位的事务,最清楚风险环节,最便于监督.因此,本单位群众监督为基础,职能部门相互监督,纪监审专司监督,整合监督资源,才是最有效的监督,我们称之为同级监督模式.
第一,同级监督只需要在现体制中,嵌入相关模块即可,本质上是监督资源的优化组合.如历年种植合同全部上网,就解决了种植、收购、补贴监督的大部分问题.第二,如果改行上级监督模式,成本大幅上升：本级监督机构上提一级,势必导致经营部门要求提高待遇；上级监督人员如果是流动的,则需要支付大量差旅费和调查费；如果是固定的,上级监督人员必然行使监督权,则浪费了本级监督资源.第三,从烟草系统既有架构看,监督绝不能是几个专门机构和人员的监督,几乎是一种全程全方位相互监督,不是单独上提纪检、监察、论文范文级别可能解决的,如内管机构是系统内重要的常设监督机构,不可能都上提一级.第四,如果以社会监督模式为主,需要搭建监督完全开放的动态平台,即让社会了解烟草系统的全部运作机制、现实生产和管理过程,这个成本目前无法估计.第五,不让熟悉情况的群众和同级监督,硬让不熟悉情况的上级监督,这是悖论.本级干群最熟悉本级事务,善于监督；工作关系与监督关系合一,便于监督；相互提醒,相互砥砺,形成监督氛围、廉政文化,乐于监督.
【参考文献】
［１］姜成康.坚定信心 奋力开拓 全面推进“卷烟上水平”各项工作落实：在2012年全国烟草工作会议上的报告[[EB/OL].中国烟草市场网站20110118.国家统计局.论文范文和地方财政主要收入项目 (2010年)[M].中国统计年鉴8-5.
［２］[德]黑格尔.美学（第2卷）[M].朱光潜,译,北京：商务印书馆,1979,6.
［３］马克思恩格斯选集·关于费尔巴哈的提纲（第1卷）[M].北京：人民出版社,1995,56.
［４］马克思恩格斯全集·神圣家族（第2卷）[M].北京：人民出版社,1957：70.
［５］论文范文.党和国家领导制度的改革[M]//.论文范文文选(第2卷).北京：人民出版社,1994:333.
［６］[法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京：商务印书馆,1963:154.
［７］Dalberg-Acton, John Emerich Edward .Essays on Freedom and Power[M]. Boston: Beacon Press,1949:364.
［责任编辑：刘帅]
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群众监督机制引用文献:
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