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文/ 秦 岩 代志鹏
【摘 要】 2009年云南获批为全国旅游产业综合改革试点省.经过五年的摸索实践,云南在推进旅游管理体制改革方面取得了一定的成效.本文以此为研究范本,来探讨旅游行政管理体制改革实践的内在机理和成效,归纳出权力运作与旅游建构之间的关系,为今后的旅游管理体制改革提供可资借鉴的路径.
【关键词】 云南省；旅游行政管理体制；改革创新
旅游管理体制,简单地说,是指一国或地区旅游业行政管理系统的权力划分、职能配置、运行机制与组织结构等诸因素的有机组合.我国旅游行政管理部门基本上属于行业管理部门的性质,这种架构使其在发挥作用时受到了很大限制.为了有效论文范文长期羁绊旅游效能的行政机关职权重叠交叉问题,云南省在2009年申请并被国家发展改革委员会和国家旅游局批准为全国旅游产业综合改革试点省.经过五年的摸索实践,云南在推进旅游管理体制改革、强化旅游行业管理等方面取得了一定的成效,探索出一条具有本地特点的旅游综合改革路径.本文以云南旅游行政管理体制改革实践为研究对象,试图寻找权力运作与旅游建构之间的关系,为理解转型期各种错综复杂的社会矛盾提供一种西部视角和有力的分析工具,也为今后的旅游管理体制改革提供可资借鉴的方向.
一、条块分割：云南传统旅游行政管理体制的羁绊
目前我国采用的是国家旅游局统一管理、地方各级旅游机构分级管理的行政管理模式.国家旅游局是对全国旅游行业进行统一管理的国务院直属机构,云南地方各级旅游局作为地方下属的行业主管部门对所在地旅游业进行综合管理,和上级旅游局只有行业指导关系,没有隶属关系.这种管理体制具有明显的层级,有纵向分级和横向分级之分,不同管理层级有不同的管理动机和权力配置.纵向上,旅游主管部门在行政体系中的边缘性位置,越到基层越突出.由于国家旅游局或地方旅游局为政府直属机构而非政府组成单位,旅游局现有的职能其他部门都有,比如旅游执法属于工商或者论文范文的管辖范围,旅游规划缺乏法律法规约束被城建部门、规划部门和园林部门束之高阁,因此,各地旅游局在政府中的话语权很小,处于非主流的地位,甚至在一些地方成为安排二流干部之地.为了解决上述矛盾,在2013年《论文范文云南省委、云南省人民政府关于建设旅游强省的意见》中明确提出,“县级以上人民政府应当组织编制旅游产业发展规划,并切实维护旅游发展规划执行的严肃性.”另外,相对于其他产业,旅游产业的内涵较为丰富,并非指单一的行业或企业群体,而是由许多相关产业所组成的旅游综合体.而管理实践中,旅游局虽然是政府部门中专门负责旅游行业管理的机构,但不管是地方政府赋予的行政管理权职,还是法律层面赋予旅游行政主管部门的权限都相对有限,国家层面赋予旅游行政主管部门管理旅游行业的法律仅有《旅行社管理条例》《导游管理条例》.而除旅行社之外,旅游局还要面临对景区、饭店等传统旅游企业的监管以及旅游新业态的监管,而对于这部分行业或企业,云南省各级旅游局却缺乏硬性的管理约束,这常常使得旅游局在实际的行业管理中,面临着“小部门、大产业”的尴尬状况.
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一方面,条块分割、多头管理使旅游管理形成了许多管理重叠和管理真空.云南各地旅游业的管理是由旅游局负责,但旅游资源开发、风景区的建设和管理由建设部门、林业部门负责,环境污染破坏由环保部门负责等,形成了多头管理的局面.各级部门平级,在管理上不具有权威性和一致性,各部门各自为政、不能协调；另一方面,各部门间存在着严重的利益纷争.这是权力冲突和叠加的恶果,不同的管理部门从不同角度和法理依据,分头占有国有文物资源、风景自然资源、国家土地资源等具有稀缺性和垄断性的资源,结果资源利益争夺激烈,形成小集团,损害体制的公益性和社会的公民性,严重危害了旅游的可持续发展.由于旅游产业的覆盖面广、旅游局权力位阶低,要加强对旅游行业的管理必然要牵涉到众多其他政府职能部门的管理权限,而往往旅游局在行业管理过程中协调其他政府职能部门存在较大的难度,这使得传统的旅游行政管理体制在现实常常受到很多制约,也影响到云南旅游业的整体发展.
二、扩权升格：云南旅游行政管理体制改革的主要模式
旅游产业这种特有的综合性和联动性要求其必须进行一揽子管理.笔者根据“扩权升格”的深度、广度要求,将云南旅游管理体制改革模式分为三种：
一是部分扩权、地位不变.在传统旅游局职能的基础上,结合地方特色和旅游发展需要,旅游与风景、商贸、体育、文化、园林等部分职能融合的行政管理模式.例如,腾冲县将全县翡翠行业管理职能和旅游出租车管理职能以及对宾馆酒店、餐饮行业的规划建设审核职能全部划归旅游局,明确要求全县投入实施的工农业项目必须征求旅游局意见,充分体现了全县经济社会围绕旅游产业发展的思路和理念.
二是部分扩权、地位升级.除扩大了职能范围以外,上下级旅游局之间形成领导关系.例如,西双版纳州三个县市探索实行垂直管理的新模式,县市旅游局局长兼任州旅游局党组成员,县市旅游局局长的任命在州旅游局和县委组织部共同考察后,由州旅游局党组直接任命.
三是全方位扩权、地位升级.在保留或撤销传统旅游局的基础上,成立级别更高的、整合各部门功能的旅游委员会模式.国内成立的各种旅游委员会有如下几种性质：①议事机构,如桂林市保留旅游局,另外成立行政级别更高、成员单位更多、管理范围更广的旅游产业发展指导委员会,下设办公室,为常设机构,直接对市委、市政府负责；②半实质执行机构,如杭州在原有旅游局职能的基础上成立旅游委员会,赋予了旅游主管部门对园林文物、贸易、工商、旅游度假区、商业资产公司、旅游集团、西湖博览会办公室等机构的协调功能、风景区管理职能、资源整合功能；③实体性机构,如上海组建了论文范文上海市旅游事业工作委员会和上海市旅游事业管理委员会,政府下辖的旅游局、商业局、交通办、园林局和新亚集团等单位,均为旅管会成员,上海市副市长兼任旅管会主任,旅游局和各相关局的负责人任副主任或委员等.
云南学习借鉴了上述省市的经验做法,在省级层面,根据旅游业产业链长、涉及面广、统筹协调工作量大的产业特性,积极开展旅游行政管理机制改革创新并取得重大历史性突破,实现了三次大的飞跃.2013年2月,云南省旅游局正式更名为云南省旅游发展委员会,标志着云南旅游行政管理体制改革迈出了关键的一步；2013年8月,省委正式任命配备了10个部门的*副主任,标志着省旅发委由一个单一的经济职能部门转变为一个综合协调部门；2014年6月,中编办正式批准同意省旅发委成为政府组成部门,标志着旅游业在云南省经济社会发展中的地位和作用得到进一步认可和强化.在州市层面,昆明、大理、迪庆、普洱、红河、玉溪、版纳7个州市参照省里的作法,从强化旅游行政管理部门的综合协调和服务职能出发先后组建了旅发委.除云南外,北京市、海南省、江西省也相继完成了这一改革.如2009年,海南省在全国率先成立实体性的“旅游发展委员会”,并列入省政府25个组成部门之一,而且在政府组成部门的排序上居显著位置.云南、海南旅发委作为省政府组成部门,可以参加政府全体会议并进行表决,而传统旅游局作为政府直属机构,其负责人只能在涉及本部门事项的会议时才能列席.另外,组成部门的一把手是由政府主要领导提名、同级人大通过任命,而直属机构的负责人则由政府直接任命.显然,这种改革要比非实质性的、协调性的旅游产业发展指导委员会、旅游事业管理委员会在权力方面有更高的提升.
三、旅游行政管理体制改革的本质：
权力运作与旅游建构
中国政治体系内在结构特点是：政党居于中心位置,由内向外依次是行政系统、人大系统、司法系统,构成一个同心圆.党的组织对各种权力机构的渗透和有效控制,使中国政治系统中各个部分具有高度的同构性和重叠性,而云南推进的旅游行政管理体制改革就是在保持同构性的基础上增加一定的自主性,通过“扩权升格”提升自己在权力场中的相对位置,由边缘走向主流.
第一,旅游管理体制的“扩权升格”与当地旅游业的主导地位、国家政策导向有着重要关联.旅游在权力场的重要性由其在地方政府业务流程中的重要性而决定,如“旅游一把手工程”“旅游强县/市/省”,随着国家的经济体制、行政体制、社会体制的发展变化而变化.例如2010年初,海南省正式获批成为海南国际旅游岛,并上升至国家战略层面,对于海南这样一个旅游经济特区来讲,其管理机制的设置自然应凸显出旅游业对区域发展的统领地位.云南作为旅游资源大省,其旅游管理体制改革同样直接受益于这一时代变迁.历届省委省政府都高度重视旅游业的发展,始终坚持把它作为支柱产业加以培育,近几年又确立了“旅游强省”的目标和思路,加上一直推进的旅游综合改革试点工作和党的十八届三中全会做出的全面深化改革的决定,为云南旅游行政管理体制改革提供了助力.
第二,旅游管理部门利用种种策略来捍卫或提升他们在权力场中的地位,并强加一种对自身所拥有的资本最为有利的等级化原则.例如,与其他省份不同,云南旅发委还牢牢掌握着财政大权,省旅游发展资金在现有每年2亿元的基础上,从2013年起每年再增加1亿元,到2017年达到7亿元；旅游宣传促销经费在现有2000万元的基础上,从2013年起每年增加1000万元,到2017年达到7000万元.各地州市县的旅游总体规划、“十三五”旅游规划、旅游城市综合体规划、智慧旅游等论文范文都需要到省旅发委申请,而这些资金的审批、下放和核查都由省旅发委监控,这有利于由上到下、由省级到州市逐步推进基层旅游管理体制改革.
第三,长期存在于权力场内的规则是以重复博弈的方式进行的,而博弈规则是由参与人策略互动内生的,存在于参与人的意识之中,也是可自我实施的,这使得旅游管理体制改革面临很多障碍.例如,云南省旅发委地位的提升在体制创新上迈出了重要一步,但“权责统一、精简高效”的旅游统筹协调工作机制和“统一规划、统一开发、统一保护、统一管理”的旅游产业区域发展的运行机制尚未真正建立,职能分散、审批程序复杂、多头管理的情况依然突出,旅游发展委员会的综合协调职能未能得到很好的发挥,权力争夺而导致其他部门在工作配合上存在阳奉阴违的现象.
第四、从行业层面来讲,政府行政管理并不是旅游业管理的唯一手段.
云南旅游业需要规范的行业制度和行业标准,这需要通过多层次的管理网络体系来制定,不能单纯地依靠旅游管理部门.西方国家的行业协会是在市场推动下同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织,绝大多数企业都是相关行业协会的会员.而云南目前的行业协会大都是在政府的主导下成立的,旅游协会实属政府的附属机构,因此加入的企业也是十分有限.要发挥行业协会的作用,就必须加快市场化的改革步伐,行业协会与行政机构脱钩,实行自收自支,政府应逐渐地将一些权限如资格考试与培训、旅游标准化工作等授权给协会.我国香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理,旅协理事会的委员一半由政府委任,一半由会员推选,既有行业自律,又有政府权威.香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业主管机构之一,对云南下一步的旅游管理体制改革也有一定的参考价值和启示作用.
四、结论
在全国旅游业发展过程中,由于资源和能力的不同,各旅游主管部门仍然扮演着差异化的组织角色.旅游业不同于其他产业,某些特殊的专业知识或管理诀窍,很难具体化,又多半与组织融为一体,转移困难且无法通过市场交易获得.因此,这导致某些结合于区位专有知识基础上的旅游管理部门,虽然和其他地区的旅游部门处于同一层次,但由于区位和产业优势不同,获得了较高的地位.另外,在这种旅游活动的区域分工中,旅游管理部门由于所从事旅游的复杂程度、旅游市场对地方经济贡献的重要程度不一致,导致在同一层次的部门中,当某一部门的利益在政府高一层次的决策机构充分表现出来的时候,该部门就会比其他同一层次的部门具有更高的位置.该位置的核心性与否导致旅游管理部门对权力场内的其他成员的行为影响和控制能力不同,其执行功能被替代的程度也不同,云南旅游管理体制改革由此实现了质的提升.
需要指出的是,现行的云南旅游管理体制还是一种典型的政府主导型,权利过大且缺乏制约；旅游行政管理体制改革走向更是主要取决于一把手的组织与决策能力、旅游对权力场的贡献程度.在市场经济体制下的政府在旅游管理过程中也应遵循市场法则,转变过去过多干预旅游经济及旅游市场的行为,要将政府职能转变到宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务方面来,从“全能政府”向“有限政府”、从“管制型政府”向“服务型政府”转变.
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【作者简介】 秦岩：山东日照人,云南民族大学管理学院副教授,博士,研究方向：区域规划与创新.代志鹏：云南民族大学人文学院副教授,博士,研究方向：旅游社会学.
【原文出处】 《特区经济》,2015,3：73-75.
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国家旅游局引用文献:
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