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（西南大学新闻传媒学院 重庆 400715）
摘 要： 在新时期,为彰显教育公平,特殊教育是不可避免的重要内容,因而,特教越来越成为全社会关注的焦点.然而作为特殊教育“第三只眼”的特教督导却面临诸多发展困境.究其原因,缺乏专门的督导机构、缺乏专业的督导标准、多“督”少“导”的督导作风是其发展的最大障碍.建立健全特殊教育督导体系,解决其发展困境,亟需对特殊教育督导进行顶层设计：以政府为主导,设立独立专业的特殊教育督导体系；以高校为依托,进行政府特殊教育督导政务外包；以社会为支撑,形成特殊教育督导的有效合力.
关键词：特殊教育；督导体系,督导标准
中图分类号：G760 文献标识码：A 文章编号：2095-0438（2015）01-0157-04
收稿日期：2014-11-19
作者简介：王晓晖（1990-）,女,土家族,湖北恩施人,西南大学新闻传媒学院传播学专业研究生,研究方向：编辑出版学.
国务院副总理刘延东同志在2014年1月27日召开的,全国特殊教育工作电视电话会议的讲话中提出特殊教育改革的“五个必须”,为我国特殊教育的改革创新发展指明了方向.其中第四条为必须坚持特教特办,全面落实政府责任,完善投入保障机制,给残疾孩子更多关爱.特殊教育的保障机制被提上议事日程.在其保障机制中,除了对特殊学校规划项目、特殊学校基础设施加大硬件投入保障外,对特殊人群教育教学质量的软件保障则是硬件保障发挥其作用的核心与关键.要保证特殊教育软硬件均上升到《特殊教育提升计划（2014-2016年）》的要求,必须狠抓落实,加强督查评估.督查落实讲话精神,切实保障提升特殊教育教学质量的重任落到了特殊教育督导部门的肩上.而基于我国当前特殊教育尚未形成完备独立督导体系的现实,改革特教督导顶层设计亟需提上议事日程.“顶层设计”概念来源于系统工程学,是指理念与实践之间的“蓝图”,总的特点是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”.在本文中,特殊教育督导制度是一项系统工程,为特殊教育督导制度进行“顶层设计”,即从全局统筹出发,对项目的各个项目、要素进行统筹考虑,进行制度构想蓝图,以在实践过程中能够“按图施工”.[1]
一、以政府为主导,建立独立的特教督导体制
“特教特办”成为当前我国为实现教育现代化,推进社会文明进步,确保教育公平,发展特殊教育民生事业的精神指南.然而面对特殊教育在教育目标、教育对象、教学方式、学校管理等诸多层面的“特殊性”,我国已初步形成的教育督导体系中却并未设立独立的特殊教育督导机构及督导系统,而是将特殊教育督导附设在普通教育督导体系之下.因每个学生自身情况的限制,导致他们的需求各不相同,接受教育的难度系数加大,支持保障条件要求更难满足.缺乏独立的特殊教育督导机构,使得教育督导难以兼顾特殊人群的特别需求.而教育督导机构行政权力划分中,名义上由人民政府直接设立的督导施行机关,却基本都设置在教育行政部门内,成为教育厅、教育局的内设机关,又使教育督导陷入权责划分不明、多头领导的尴尬局面.缺乏专业的特殊教育督导标准,又使仅有的特殊教育检查流于形式,无法挖掘出实际问题.缺乏专业的特殊教育督学,则使对特殊教育教学中监测出的实际问题无法进行专业指导,督导工作降级为“督”为主,“导”为末,“督”、“导”无法有机配套结合的局面.面对特殊教育督导被生搬硬套进教育督导体系,却又水土不服的现状,亟需对特殊教育督导进行体制机制改革与创新,通过“督”监测出各地区特殊教育事业中的短板,通过“导”寻求特殊教育中短板的解决路径.特殊教育包含的内别广泛,涉及的职能部门较多,搞好特殊教育,势必改革体制机制,激发发展活力,调动政府、社会、学校等方面力量共同推进,形成以政府为主导、各部门辅助协同、各学校积极参与的特殊教育工作格局,增强推动合力.
（一）健全组织建设——设立独立的特教督导机构.要建立科学的教育行政管理系统,必须让决策权、执行权、监督权形成分工协作又相互制约的运行系统.要保障特殊教育教学督导工作的专业性与科学性,则需使其质量保障体系紧紧围绕“特教特办”的指导方针,充分关照教育督导对特殊教育监督与指导的专业性,使特殊教育督导机构不仅成为教育标准与质量的“检测器”,更成为特殊教育发展的“促进器”.然而当前我国特殊教育督导工作的施行并未建立独立专门的督导机构,而是与普通教育督导体系糅杂在一起,多机械搬用普通教育督导的方式方法.特殊人群作为教育对象中的弱势群体,其教育督导工作理应充分关照其特殊性,其督导机关应层级清楚,上下级联动机制应权责明确、通达顺畅.独立特殊教育督导机制的缺失,难以保障对特殊人群终身教育的监测与指导,不利于特殊教育督导机关上下级之间的联动.因此,亟需以政府为主体,设立独立的特教督导体系,实现独立特殊教育督导机关上下级之间的直接联动.
在目前已有的四级教育督导系统中设立专门的特殊教育督导组,受本级人民政府与教育督导组织的领导,并直接向上级特殊教育督导机构负责.在对特殊教育施行督导过程中,政府需做到政务公开化,对于监督发现的问题及对针对相应问题的指导路径均要公示,对要求整改特殊学校的整改情况仍要进行二次督导.
政府在构建独立特殊教育督导体系的过程中,必须坚持以下原则.第一,依法设置原则.独立的特殊教育督导机构属于教育行政组织,是国家行政组织的重要组成部分,必须依法申报、审批、构建,在法定范围内运行.第二,按需设置原则.在构建特殊教育督导体系的过程中,各地政府应根据各地的具体情况、实际需要,确定特教督导组人员规模等细则.第三,完整统一、合理分权原则.要设立完整的特殊教育督导网络,上下层级之间综合考量划分管理权责,使特殊教育督导体系充分发挥教育行政组织的整体功能.第四,事权对立的原则.设置特殊教育督导网络过程中,要明确规定各级督导体系事权的承担者,亦即决策权和指挥权的承担者,明确机构事权与个人事权,建立一系列保证职、权、责相应关系的制度,促使机构和人员各司其职、各行其权、各负其责.[2]结合特殊教育当前实际,可将特殊教育督导体系与校长负责制紧密结合.将特殊教育督导职责划分到个人,由校长直接向县级特殊教育督导机构负责,强化对特殊学校校长自评、他评、指导工作的业务培训及管理,对于上级督导机关发现的重大问题施行校长问责制.
（二）提升业务水平——提高督学的准入门槛.“督学是指行使教育督导职权、执行教育督导任务的人员的总称.”[3]特殊教育督学承担着对特殊教育行政执行、教学管理等工作进行检查、监督、指导等任务.建立一支政治水平高,业务能力强,结构合理的督学队伍,对教育督导工作有着深远影响.[4]然而当前我国督导队伍发展存在着督学数量低、业务意识淡薄、入职门槛低、人员构成不合理、培训机制缺失等困境,提升督学的专业化水平成为急迫的发展要求.特殊教育事业的督导工作,多为普教督学代管,亦或是退休“干部中转站”.在普通教育督学数量捉襟见肘的困境中,特殊教育督导实难兼顾,且以普教督学的经验机械搬用于特殊教育领域,难免水土不服.纵使发掘出了特殊教育中的某些实际问题,亦难以提供有效地指导解决方案.政府要提供督学的专业水平,首当其冲地便是要提高特殊教育督学的准入门槛,建设多元化的特殊教育督学结构.政府可通过建立严格的教育督导证书制度,从而筛选出对特殊教育督导有业务基础、督导能力的督学,规范对特殊教育督学的人事与业务管理.教育督导证书制度可按照当前我国特殊学校的残疾类别划分：聋哑学校、盲校、智障学校等,各地政府应根据本地特殊学校实际情况确定各类别督学专家聘任数量及比例,同时要注意聘任特殊儿童康复训练的专家督学.此外,政府需将特殊教育督学聘任标准细化,准确把握特教督学的职业定位,明确规定其任职资格和职责权限,规范特殊教育督学的聘任与管理晋升制度.
二、以高校为主要依托,施行特教督导政务外包
政府政务外包,是指政府通过合约形式,将一部分政府政务承包给本政府外的其他部门,利用这些部门的专业资源为己服务,从而达到降低政府成本、提高行政效能、增强自身管理和服务能力的目的.[5]高等学校在社会发展中主要发挥三大职能：培养人才（高等学校的基本职能）、发展科学（高等学校的重要职能）、社会服务（培养人才、发展科学的延伸）.[6]教学与科研为基础,是发挥社会服务作用的基础与途径.
（一）依托科研职能——制定专业的特殊教育督导标准.县（市、区）教育行政部门,要通过多种形式,对未入学的残疾儿童进行针对性的安排,确保每一位适龄儿童都能接受到义务教育.原则上,残疾程度相对较轻的残疾儿童少年进入普通学校就读,中重度残疾儿童少年到特殊教育学校就读,为确实不能到校就读的重度残疾儿童少年提供送教上门服务,将其纳入学籍管理.这种灵活多样的督导方式,赋予了更多特殊人群受教育的权利,更大程度上照顾了残疾儿童的特殊性.但是,这种灵活多样的教育方式也给特殊教育管理、特殊教育督导带来压力,要使特殊教育督导真正发挥作用,必须将特殊教育督导标准化、法制化.然而当前我国的并未出台统一的特教督导标准,论文范文、地方上已有的督导指标亦多为督政而非督学.要使特殊教育督导有章可循、有标可依,不论是国家出台统一的特殊教育督导标准框架,还是各地方政府结合本地区特殊情况制定地方性督导标准,都必须依托专业的特殊教育研究机构与部门,将督导标准的制定、考核、评价外包给专研特殊教育的高校科研机构.
责任督学督导案例:省人民政府总督学就学前教育三年行动计划工作落实情况到磐石进行督导检查
政府可通过重大科研攻关招标项目、省部级重点课题等将特殊教育督导专业标准通过合同等形式委托给专业的特殊教育科研机构.特殊教育督导标准要扩大覆盖面且逐步细化,宏观上,应覆盖督政、督学两大方面,微观上,要制定硬件、软件专业标准细则,如：特殊学校特殊教学专业标准；普通学校随班就读教学专业标准；送教上门教学专业标准；盲（聋哑、智障等）特殊学校督导标准、特殊教育资源教室配置标准等,使特殊教育督导有准可依,改变目前教育督导流于形式的状况.高校科研机构应充分发挥自身的专业优势,广纳特殊教育教师、学生、家长、社会团体的建议,广泛吸纳国外优秀的督导标准成果,结合我国特殊教育国情,积极推进特殊教育督导标准的制定,建立特殊教育督导专业标准体系,并对标准运行进行考核评估,继而不断完善,从而为政府提供科学的督导准绳,找出各地区特殊教育、各特殊学校的短板,挖掘出实际问题.同时应建立外包高校督导机构的资质鉴定和资格准入等相关制度,保障外包高校科研工作的专业性与权威性,从而确保特殊教育督导标准的科学性.
（二）依托教学职能——为特教督导培养专业督学.高校（尤为师范院校）在对教师进行职前职后培训方面始终发挥着无可替代的重要作用.对特殊教育督导科学性的有力支撑——专业督学的培训任务必须由专业的督导培训机构承担.培训教师不仅要求拥有特殊教育的专业知识与教学经验,而且要熟知教育督导的理论与实践技能.高校可设置培训项目对特教督学的专*队伍进行相应的长短期培训,由熟谙特殊教育督导的专研特殊教育、教育督导的专家学者及历任国家督学、省市督学等的专业人员对新任特殊教育督学进行理论与实践培训.高校可针对不同的督学类型灵活设置培训课程,如针对特殊儿童就学方式划分,可开设针对特殊学校（聋校、盲校、智障学校等）、特殊儿童随班就读的普通学校、为重残儿童送教上门的家庭学校督导的专门课程,从而使特殊教育督导培训更具针对性、实践性.培训评价模式上,高校应摒弃终结性评价的单一模式,实行发展性评价,注重对督学实际能力的日常评估.培训中应穿插实习环节,将被培训者的实习作为培训评估的重要项目,从而为接受培训的新手督学提供过渡阶段.
三、以社会为支撑,形成特教督导的有效合力
支持特殊教育发展的社会氛围日益浓厚,扶残助残、融合发展理念得到广泛认同.论文范文国务委员在全国特殊教育工作电视电话会议上的讲话中提出：发展特殊教育,涉及各级政府和教育、发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、卫生计生、残联等多个部门和单位,是一项需要各方面共同努力的崇高事业.特殊教育督导工作的进展,离不开社会各方广泛参与和帮助,特殊教育社会支持体系的构建.
（一）特教家长学校——特殊教育督学队伍的有力构成.特殊儿童家长参与对特殊学校教育的督导是家长的权利与义务.提高特殊教育质量,建立家校共建的有机教学模式离不开家长学校的建立.家长学校是以提高家长的家庭教育素质为直接目标,以提高家庭教育水平为最终办学宗旨,对家长施以有目的、有计划的教育和培训,为家长提供有效指导与服务的成人教育机构.[7]特殊儿童家长面临比普通家庭更大的抚养、教育压力,尤需掌握特殊教育专业知识与技巧,提高对特殊儿童的家庭教育质量,因此特教家长学校负担着为特殊儿童家长提供专业指导与为特殊儿童家庭教育、学校教育搭建沟通桥梁的双重作用.而特教家长学校的组织形式也为特殊教育督导工作的开展提供了强有力的督学队伍.每个家长都代表了不同儿童的差异性需要,特教家长对特殊教育的监督覆盖面更广,角度更全面.检验特殊学校教育的成果与不足,*专*督学行政督导中忽略的问题,分享家庭教育的成功经验为类似特殊儿童教育提供指导,成为特教家长学校的重要职责与任务.特教家长学校需定期进行办学质量满意度测评,通过测评反馈,特殊教育专职督学可以通过此捷径了解某地区、某所特教学校面临的最紧迫、最突出的问题,从而提出最有针对性的解决、指导方案.
（二）残疾人组织——特殊教育督导的有力支持.特殊教育督导是一个系统工程,单靠行政职权的施行无法建立特殊教育督导长期有效机制.对特殊教育督导工作的支撑亟需社会上关心、支持残疾人发展的社会组织参与进来,监督特殊教育事业的进展,为特殊教育督导工作提供人力、物力、财力支持.残疾人组织既包括中国残联及其地方（省、市、县、乡）各级组织,也包括残疾人就业服务所、残疾人康复服务指导站、助残志愿者联络站、残疾人用品用具供应服务站等.对特殊教育进行监督、指导,促进残疾人教育事业发展是残疾人组织建立的初衷之一.相对普通民众,残疾人组织中工作人员残疾人服务素质、专业能力相对较强,为残疾人服务经验较丰富,能够更加专业地*、洞悉特殊教育中的问题,并能够为特殊教育中出现的问题提供切实的建议与指导.
参考文献：
[1]竹立家.改革需要什么样的“顶层设计”[J].人民论坛,2011(1).
[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社,2003.
[3]郭晓云,王春莹.21世纪初教育督学队伍存在的问题及对策研究[J].通化师范学院学报,2011(12).
[4]沈亚平,李娜.政府政务外包及其实现路径研究[J].中国行政管理,2012(1).
[5]顾建民.高等教育学[M].杭州：浙江大学出版社,2008.
[6]曾秀敏.家长学校教育的规范性研究——以秦皇岛市为例[D].河北师范大学,2010.
[责任编辑 郑丽娟]
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