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关键词：砂石土资源 允许开采区 集中开采区 备选开采区
中图分类号：F062.1 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）08-069-02
砂石土类矿产开发与区域发展、生态保护和民生改善息息相关.近年来,随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展,对建筑原材料特别是砂石土资源的需求不断加大.为进一步优化布局、规范秩序,2015年,国土资源部印发《省级矿产资源总体规划编制技术规程和市县级矿产资源总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2015]9号）中,明确提出,划定砂石土资源的允许开采区、集中开采区和备选开采区,强化对砂石土类资源开发的统筹规划,科学合理布局、规模有序开采.
一、砂石土资源“三区”管理的重大意义
（一）推进市县级规划管理改革的需要
2014年11月,国家发改委印发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划[2014]2477号）,要求针对目前市县各类空间管制分区数量过多、内容太杂、缺乏统筹、难以衔接等问题,大力推进“多规合一”,按照主体功能区规划要求,以行政边界和自然边界相结合,合理布局城镇、农业、生态三类空间,形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图.合理划分砂石土资源的允许区、集中区、备选区,有利于实现集中开采,既有利于市县空间开发格局优化,又有利于保障资源供应和民生改善需求.
（二）优化砂石土资源开发布局的需要
按照《矿产资源开采登记管理办法》（1998年国务院令第241号）和《矿产勘查开采目录》有关规定,对砂石土采矿权的审批发证以市、县级主管部门为主,并且要以招标、拍卖和挂牌的方式出让.截至目前,我国共有砂石土矿采矿权约4.4万个,登记面积约6200平方千米,登记生产规模为58.8亿吨.点多面广、环境扰动大的基本特点.划定“三区”,通过政策引导,可以促进砂石土资源集中开发、集中治理,优化布局,同时最大限度减少对环境的扰动.
（三）优化砂石土资源审批管理改革的需要
矿业权设置方案的编制与实施,对规范砂石土资源开发秩序,优化矿山布局方面发挥了不可替代的作用.但是,地方也反映,由于配号系统程序繁琐、技术复杂等,影响了市县砂石土审批发证审批效率.按照“简政放权、放管结合、优化服务”总体要求,有必要通过划定“三区”管理,强化宏观引导,减少微观控制.
二、砂石土资源“三区”划定思路与方法
（一）加强基础调查,摸清砂石土资源分布情况
以市、县为单元,组织技术力量开展资源普查工作.一是摸清砂石土资源的空间分布基本情况和资源储量,二是摸清砂石土矿开发利用主要矿种、采矿权分布、矿山数量、产能产量等.三是调查研究区域市场需求情况.同时收集、研究相关资料,建立数据库,为划定“三区”方案夯实基础.
（二）允许开采区划定思路与要求
调研发现,目前正在编制的第三轮矿产资源规划有两种思路.一是“反规划”思路.按照法律法规、规划编制技术规程等要求,将自然保护区、地质公园、重要饮用水源地等具有生态环境保护功能的区域,以及在现有经济技术条件下,不能合理利用资源,或者一旦开发会造成严重资源环境破坏浪费的区域划定为禁止开采区（市县可结合实际适当补充）,明确本区域禁止开采砂石粘土的区域.按照该思路,禁止开采区以外,即是允许开采区.二是“正规划”思路.在市县范围内,结合资源分布、经济发展等要素,直接圈定允许开采砂石土资源的区域.
（三）集中开采区划定思路与要求
根据资源分布情况,综合考虑产业布局、城镇化发展和基础设施建设等因素,以及环境、林业、土地利用等要求,划定集中开采区,促进规模集约开发.集中开采区的划定,要多部门联合踏勘,共同确定,尽量避让油气、煤炭等重要矿产开采或者资源分布区.同时应当具备一定资源基础（静态服务保障年限为10年或更长）、具有或可以规划一定的深加工配套产业、具有经济合理的运输半径、较强的资源环境承载能力等条件.需要说明的是,各市县资源条件不同,不一定都能合理划出集中开采区.只要符合实际的,集中、规模开发即可.
（四）备选开采区划定思路与要求
主要是为了保障县级以上重大交通、水利、电力等基础设施建设以及通村油路、义教工程、扶贫攻坚等农村公益基础建设需要,划定的满足项目临时需要的备选开采区.备选区划定中,要与其他规划做好衔接,加强前瞻研判,提高备选开采区选址的准确性和有效性.
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三、砂石土资源“三区”管理的政策措施
笔者认为,划定“三区”,主要目的是通过制定差别化的分区管理政策,坚持“一矿一策”,逐步关停禁采区内的矿山,严格管理备选开采区内资源开发,积极引导矿山向集中开采区内集聚,促进布局优化,实现资源、环境、经济、安全和社会效益相统一.
（一）逐步关闭规划禁采区内的矿山
一是对于有意愿继续从事砂石土开采的矿山企业,探索储量等值置换等方式向集中开采区聚集,并按照矿山治理、生态修复、土地复垦、打造景观“四位一体”的思路,对废弃、关闭矿山实施生态改造,并与工矿废弃地治理、复垦复耕等政策做好衔接.二是对于违规违法开采的矿山,要坚决予以关闭.三是对于证照齐全又不想转移、转产的企业,到期不再延续,提出关闭方案和补偿措施.
（二）关于允许开采区内的矿山企业
有意愿向集中开采区转移的企业,予以鼓励,按照“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜水则水、宜建则建”原则,加强原矿区的综合整治.希望在原址继续开展开采活动的,要加强技术改造,促进绿色开发和转型升级.需要注意的是：按照两种不同思路划定的允许开采区内涵不同、管理要求也不相同.一是“反规划”划定的允许开采区.笔者认为,这个范围会相对比较大,允许开采的地方,按照“法无禁止即可为”的思路,是合法的,未必是最合理、最符合规划意图的.在此基础上,推进集中开采区管理.允许开采区是作为“过渡期”考虑,逐步清理允许开采区,最终达到集中开采目的.二是“正规划”划定的允许开采区.这种思路划定的允许开采区,笔者认为,应该类似于集中开采区,是现实条件下,布局最合理、最经济等规划布局.同理,这样的话,“禁止开采区”范围会比较大,包括法定禁止和人为禁止两部分,要制定差别化政策,有序处置里面的矿山企业.
（三）对于备选开采区
要科学合理制定备选开采区内资源开采动用的规划准入条件和规则.建议各地可以按照“资源开发随着工程项目走”的思路进行管理,在建设项目批准的用地范围内,临时开采砂、石、土等资源用于本工程项目建设的,可不*采矿许可证,但竣工后不得再开采,并依法履行矿山地质环境治理恢复责任,在项目批准用地范围以外开采砂、石、土等资源的,必须按照法律要求申请*采矿许可证,同时采挖的砂石土也不能用于商业销售或用于其他工程项目.
（四）对于集中开采区
大力推进集中开采区,是砂石土规划管理的最高层次目标.建议参照工业园区管理模式,可将开采区域和砂石深加工产业作为整体的集中区（或产业园区）,可也两者相对独立.政府主要是“筑巢引凤”,做好交通设施、能源设施、通讯平台等基础建设,加强土地利用、投资融资、产业发展等政策支持.新设砂石土开采项目都要在集中开采区内布局.要从山体景观保护、与交通线路、民生设施、已有矿山等保持合理安全距离,以及环境保护、开采方式、安全生产等方面提出准入要求.从价款、税费等方面提出促进砂石土开采及产业向集中开采区聚集的政策措施.可“事前”划定开采规划区块,指导矿业权合理布局.同时,积极发展新型墙体材料等具有市场竞争力的下游产业,引领区域经济发展、优化产业空间布局.
四、砂石土资源“三区”管理工作保障建议
主要是注重加强组织领导,扩大公众参与,实现多方共赢.一是成立以市、县政府牵头,国土、规划、论文范文、安监、环保、农业、林业、水利等部门及乡(镇)政府共同参与的领导小组,统筹指导相关工作.二是深入宣传砂石土类资源开发空间布局优化的重要意义和政策措施,使相关利益主体主动参与、积极配合,营造良好舆论和工作环境.三是建立目标责任制,明确分工,严格考核.
参考文献：
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[2] 国土资源部.国土资源部论文范文关于印发《省级矿产资源规划编制技术规程》和《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》的通知(国土资厅发〔2015〕9号)[Z].北京：国土资源部,2015
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[4] 孟旭光.国土资源规划理论与实践[M].北京:地质出版社,2009
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[6] 董延涛等.自然保护区等禁采区内矿业权处置问题研究［J］.矿产保护与利用,2016(4)
（作者单位：中国国土资源经济研究院 北京 101149）
（责编：贾伟）
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