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李和中 黄进杰
【摘 要】政府能力与公务员制度建设一直是政治学和行政学研究的重要课题.公务员制度改革作为精简政府职能、提升政府能力的前提,在政治改革中一直扮演着重要角色.伴随着“革新开放”的深入推进,老挝的公务员制度仍面临诸多问题,主要表现在公务员制度改革滞后、政府组织缺乏活力、公务员队伍素质低下、自我管理机制不健全等.目前,老挝公务员制度改革要以提升政府能力为主要目标,积极推进公务员制度改革,增强政府组织活力和改革动力,规范公务员职位设置,健全公务员自我管理机制,提升公务员队伍的整体素质和能力.
【关键词】老挝公务员制度；政府能力；革新开放；政治体制改革
【中图分类号】D733.4 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4527(2016) 03-0139-06
【基金项目】2016年度论文范文高校基本科研业务费专项资金武汉大学自主科研项目（人文社会科学）“地方政府廉政绩效问责研究”(115 - 4130000012).
【作者简介】李和中（1948-）,男,湖北武汉人,武汉大学政治与公共管理学院教授,博士生导师,主要从事公务员制度与地方治理研究；黄进杰(Somphonexay VONGDARA)（1976-）,男,老挝留学生,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,主要从事公共部门人力资源管理研究.
二十世纪八十年代,老挝提出了革新开放的新思维,开始对内进行政治体制改革,对外实行开放.伴随着政治体制改革的深入推进,老挝逐步建立了与经济发展相适应的公务员制度.老挝作为党国合一体制的国家,在整个政治体制改革和公务员制度发展进程中,人民革命党处于领导核心的政治地位.与其他国家不同,《老挝公务员管理条例》将公务员视为被纳入国家编制,在党和政府的各级机关、论文范文和地方的群众机关及老挝驻外国代表处从事各项工作,获得政府预算中的工资和各项福利的老挝公民.老挝非常重视公务员队伍的培养和人才储备工作,2016年1月,在老挝人民革命党“十大”实现了新老干部交替,组建了“老中青相结合”的领导班子,并在今后发展七大方针任务论述中“视人力资源开发为国家发展的决定性因素”.老挝作为当今世界上仅存的五个社会主义国家之一,对其公务员制度的研究,对于其他社会主义国家的政党和政府建设具有重要意义.
一、公务员制度建设与政府能力提升
关于政府能力的论述有很多,亨廷顿认为政府能力主要体现在“一个政府机构能够成功地适应职能变化”,以应对外部环境的挑战.阿尔蒙德认为政府能力主要体现在统治的合法性上,而“统治的合法性是一个复杂的混合物,是由统治者制订的政策的内容实质和实施程序所决定的”.通俗意义上讲,政府能力是指政府能够履行政府职能的程度和水平.具体而言,黄毅峰认为政府能力结构体系由社会发展能力与政治统治能力两个维度组成,其中社会发展能力包括汲取社会资源能力、增加社会资源能力和配置社会资源能力,而政治统治能力包括合法化能力、公共行政能力和政治冲突调控能力,同时,它们又共同构成了政府的生存、发展和维持能力.王骚和王达梅从公共政策角度对政府的能力结构进行划分,认为政府能力主要包括政策问题认定能力、政策方案规划和选择能力、政策执行能力、政策评估能力以及适时的政策调整能力等五个方面.孙健从公共服务均等化的视角出发,认为在基本公共服务的供给过程中,政府能力主要表现为生产能力和分配能力.
基于行为主客体的差异以及能力范围的不同,我们可以将政府能力系统视为两个子系统构成,“一是政府对自身的治理能力；二是政府对社会的治理能力”.具体来讲,一方面是指政府组织作为整体的素质能力,主要表现为对外部环境的适应性.政府作为相对于其他社会系统的整体,必须更新自身的知识、提升必备的技术、优化组织结构,不仅可以根据外部环境的变化而做出调整,而且能够预见和引领外部环境的变化.另一方面是公务人员作为个体的素质能力,主要表现在政府的服务能力和领导能力.公共政策的顺利实施不仅需要政府的科学决策,更需要民众的认同和支持,公务人员作为公共政策的实施者,直接与民众接触,他们的素质和能力不仅关系到政府的形象和民众的满意程度,甚至会关系到政府的合法性问题.可以说,政府能力直接受制于公务人员的能力水平,但是政府的整体能力不应该只是公务员个体能力的简单相加,而是应该运用先进的管理理念,通过科学的组织结构和管理机制,配备相应的技术设施,形成组织合力,产生更强大的政府能力.基于政府能力与公务员制度建设之间的关系,可以从以下几个方面进行阐释.
(一)公务员的职位设置与政府能力提升
公务员的职位设置直接关系到政府职能与公务员职位匹配程度,这是政府机构改革的重要内容.政府能力、政府职能与公务员职位之间既相互联系又有一定区别.政府职能主要是指政府进行社会管理过程中应承担的职责和所具有的功能,它规定了政府行为的方向和内容,一般会通过宪法和法律的形式对政府职能进行明确规范.而政府能力主要是强调政府作为行为主体所具有的能力,其能力的大小不仅取决于政府职能的法律约束,还受制于政府组织自身素质和能力.一方面,政府职能是政府能力的前提和依据,它为政府能力的发挥提供了现实依据和制度保障.政府组织是在履行政府职能、设置政府职位,并结合相应人事制度安排的基础之上建立起来的,而公务员作为政府组织的组成部分,是履行政府职能的最直接、最核心因素.只有在公务员履行政府职能的过程中,才能体现政府所具有的能力.另一方面,政府能力是政府职能的必要条件,政府组织作为政府能力的行为主体,具有履行政府职能所必备的手段、工具和资源.而且政府能力对公共政策的实施效果具有直接显著的影响,没有政府能力,履行政府职能也无从谈起.此外,政府组织具有一定的相对独立性,它可以依据自由裁量权的模糊性,自主设置政府职位,选择性履行政府职能,增强或减弱政府能力.因此,提升政府能力的核心途径是,政府组织在设置公务员职位时,实现政府能力与政府职能的良好匹配.
(二)公务员队伍的组成结构与政府能力提升
公务员队伍的组成结构主要是指公务员的数量与质量,王文友认为政府能力的增长受政府环境、政府能力、政府财政、国家公务员的数量与质量、政府体制和行政技术等因素的制约,而人作为政府组织的基本组成要素,“国家公务员的数量和质量直接影响着政府能力的高低,因为它制约着政府能力的其他因素效能的发挥.”
公务员作为政府组织的基本因素、政府履行其职能的重要前提,公务员的数量和质量是增强政府能力的重中之重.公务员的数量,即公务员的规模,它与政府能力之间并不总是成正相关关系,公务员的数量应由政府职能和职位需求所决定.当公务员数量与政府职位需求相匹配时,可以使政府能力发挥处于最优状态；当公务员的数量少于政府职位时,会导致政府无法履行相应职能,出现政府缺位、能力缺失等现象；而当公务员的数量多于政府职位时,会造成政府组织内耗,产生人浮于事、职责不清的现象.而对于公务员的质量,主要是指公务员在知识、技能、思想意识等方面的要求,它直接影响政府能力的其他因素效能的发挥.伴随着新公共管理运动的发展,在机构精简和提升公共服务的背景下,社会对公务员的质量提出了越来越高的要求,而对公务员的数量提出了越来越严格的限制,从某种意义上是因为,公务员足够的质量可以弥补数量的不足.这种对公务员质量的要求也是适应现代管理方式和组织结构的要求.
(三)公务员自我管理机制与政府能力提升
根据政治系统的主客体和政府职能的差异性,可以将政府能力分为两部分,一部分是自我管理能力,主要是加强政府及其各部门内部实施控制与管理,提升政府组织的素质和能力,增强政府机构的创造力和活力,使其具有管理社会的必备条件.另一部分是社会治理能力,主要是履行社会管理和公共服务的职能,利用自身所特有的公共资源,制定并实施相应的公共政策,解决存在的社会问题,其主要目标是管理社会、服务民众.而基于提升自我管理能力的需要,公务员队伍建设需要完善以下制度：
一是自我激励制度,指为了提升公务员的士气,保证工作的顺利完成而采取有效激励的措施.自我激励是提升公务员对政府组织的认同程度,增强组织凝聚力的有效举措,有利于形成和谐融洽、协作竞争的政府工作环境.除了提高薪酬待遇和福利保障、增加晋升机会之外,加强公务员队伍的培训,提升公务员的荣誉感和归属感,完善公务员的职业生涯规划,成为了加强公务员自我激励能力的重要举措.
二是监督约束制度,是为了规范政府行为和制衡公共权力,维护政府良好形象和权威的制度.腐败一直是破坏政府形象、有损政府公信力、降低政府权威的毒瘤,防止腐败、提升政府廉洁程度是加强自我约束的最直接的目标.政府公务人员在履行公共职权的同时也要承担相应的责任,增强公务员的责任意识,完善政府责任追究机制,也有利于增强自我约束能力.此外,应该增强政府的公开透明性,主动接受外部监督,让权力在阳光下运作.
三是学习培训制度,指为了适应社会发展的需要和政治环境的变化,提升公务员的业务素质和综合能力,而采取的学习、培训措施.公务员的特殊性对公务员的素质和能力提出了更高的要求.这不仅要求公务员具有积极乐观的服务意识,而且需要公务员坚持学以致用和终身学习的理念,能够始终保持与组织的沟通和协调,增强组织认同.通过学习和培训,一旦进入新的环境能够迅速接受组织文化,快速适应职位要求,完成角色转换,并更新自己的知识,提升自身的能力.
四是录用考核制度,指从公论文范文录用到公务员队伍的绩效考核,形成一套完整的公务员素质评估制度.考生通过公务员录用考试进入公务员队伍,经过一定的培训之后,并不意味着拥有岗位所需要的全部素质和能力,需要固定的考核机制进行检验.而且通过录用考核机制,可以发现公务员队伍建设过程中的不足,有利于公务员制度的长远发展.更为重要的是,录用考核制度不仅是公务员加强学习培训、完善自我激励的重要依据,而且是评价公务员合格与否的标准.
二、老挝公务员制度发展面临的困境及其对政府能力提升的影响
出于应对经济发展和政治变革的需要,在革新开放的背景下,政府行政管理的专业性、科学性、复杂性的特点日益凸现,对老挝公务员的能力提出了更高要求.而老挝的公务员制度仍面临着诸多问题,直接影响了老挝的政府能力.
(一)公务员制度改革滞后,政府“职能—职位”匹配较低
自革新开放战略实施以来,老挝政府非常重视公务员制度的改革.伴随着世界经济一体化和高端技术迅猛发展,老挝原来的公务员制度已难以适应新情况的变化,公务员管理体制在应对各方面的事务中已显现出了明显的滞后性.面临新的时代,老挝公务员制度在大多时候只能是被动的应付而缺少主动的出击,所以改革的严峻性和反复性时常困扰着老挝政府.老挝的改革道路一直是在老挝人民革命党的领导之下进行的,延续着计划经济时代高度集中的权力体制.时常出现一人多职、权力集中的现象,虽然在短期内可以解决一些重大问题,但从根本上使得权力不受约束,导致权力滥用,不利于公务员制度改革的长远发展.
虽然老挝一直在推行政府机构改革,然而改革的目标和基本理念却存在一定问题.老挺过去所提倡的“精简机构为目标”的改革模式,只是形式上或者单一地精简机构,并没有注重政府职能的转变和实际要求,近三十年的改革始终无法跳出“精简——膨胀——再精简”的怪圈.老挝还没真正认识到政府机构改革的重心不是简单地在于精简机构,而是在于政府职能的充分发挥.老挝《行政法》虽然对政府的职能部门做出了相应规定,但对部门的下属机构缺乏有效的管理,部分单位的权责不清、职能重叠现象严重,仅交通运输邮电建设部一个部门就有18个下属单位.这种落后的政府组织和滞后的公务员制度改革根本无法适应经济和社会发展的需要.
(二)公务员制度运行参与度较低,政府组织缺乏活力
公务员制度改革的低参与性表现在两个方面,一方面地方政府的参与性较低.在革新开放的过程中,老挝人民革命党和论文范文政府并没有完全摆脱封建社会和计划经济时期的高度论文范文集权思维模式,始终以“全能者”的身份主导各项改革,时常出现权力“越位”现象,对地方的公务员制度运行情况进行干预.老挝的权力等级控制模式,在公务员管理中形成论文范文、省（直辖市）、县论文范文体系,其职能部门始终一一对应,高度服从论文范文,虽然有利于政令的畅通,但也使地方被动地参与到改革之中,缺乏独立工作能力,无法充分发挥地方公务员参与改革的自主性和积极性.
另一方面,公务员自身的参与积极性较低.在老挝,虽然每年的4月和9月可以通过公务员统一考试加入到公务员队伍,但公民参与公务员制度运行的机会仍然不多.虽然《公务员管理条例》不断规范了公务员的管理、考试录用、薪酬和离职制度,但由于政策执行不彻底,人事的任免与人员的招聘和录用等也还没有达到完全透明、公正的地步.由于政府往往从自身的部门利益出发,其颁发的文件多是有益于政府公务人员的自身运作,而很少考虑公共服务的长远发展.加上公众缺乏机会参加到体制内来进行监督评估,所以其公务员制度运行只是单方面的封闭运作,缺乏社会各种社团的参与,公民知情度极低,公众认知政府公务员制度运作的渠道狭窄,结果导致了老挝公务员制度运行效益不高,政府组织缺乏活力.
(三)公务员队伍结构不合理,政府整体素质较低
目前,老挝高素质的公务人员和高效率的办事能力还相当的缺乏,公务员能力素质和知识水平发展也很不平衡,尤其在广大农村基层一线工作的公务员的能力和知识水平较低,他们很难跟上新时代的社会发展步伐,其观念也难以很快调整到市场经济上来,这样的公务人员状况确实对国家的经济建设和社会发展产生不良的影响.目前老挝正处在改革的关键时期,对老挝公务员的能力提出了更高要求.因此,加强公务员能力和素质培养工作,建设一支具备有理想、有道德、有品质、有知识,有能力、知世界以及年青化的公务员队伍,是目前老挝国家公务员管理的总体奋斗目标之一.
具体来讲,虽然在老挝人民革命党的“十大”上,实现“老中青”领导班子的组建,然而在公务员年龄结构上仍存在不足,干部年轻化建设仍有很长的路要走.根据2008年的数据统计,年龄在51到60岁的占公务员总数的26.4%,60岁以上的大约占公务员总数的0.5%.在公务员文化结构上,拥有硕士及硕士以上学历的公务员约占公务员总数的3%,且绝大多数为留学归国人员；本科学历公务员约占12%,可见老挝的公务员的知识水平和业务能力明显不足.这不仅与老挝自身的教育水平和经济差异有关,更在于老挝的公务员培养机制不够健全,人才储备不完善.
(四)公务员自我管理机制不健全,政府公信力较弱
如今老挝公务员制度的改革一直不能深入进行的原因,还在于自我管理机制木健全.虽然老挝政府颁布了《政府法》、《公务员管理条例》、《地方管理法》等一系列有关人事制度的法律法规,但是迄今为止,政府机构与人员的设置变动仍然随意性大.为了进一步规范公务员制度建设,2012年颁布了《公务员操守政令》和《关于现在至2020年预防和惩治贪污腐败战略》,2014年为遏制内部腐败,颁布了“关于财产申报的第159号政令”,实施公务员财产公示制度.2015年12月,七届国会十次会议审议通过了《干部公务员法》.通过政令、规划、法律等不同形式且种类繁杂的措施规范公务员的行为,无疑进入了“钱穆制度陷阱”,公务员制度改革缺乏合理有效的自我管理机制,不利于其长远发展.
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在革新开放下的公务员制度改革最终是服务于老挝的经济体制向商品经济和市场经济的转变过程,适应经济全球化和社会发展的要求.改革意味着打破僵化的利益格局,并对社会资源进行重新分配,然而由于法律不完善、官僚作风盛行等因素影响,利益集团渗透到公务员队伍之中,往往会扭曲改革目标,变更改革过程,以权谋私,贪污腐败.据老挝国家审计署在国会七届八次会议上披露：由于挪用公款,导致数万亿国有资产流失,其中,77个项目超支870亿基普,254个不全项目花费高达43000亿基普.这些问题的出现不仅影响到了政府的信誉和形象,甚至导致政府公信力和威望的缺失.
三、关于老挝进一步完善公务员制度以提升政府能力的路径思考
从上世纪九十年代后期,老挝开始以“精简政府职能”为中心的政治改革,转变政府职能,提升政府治理能力,而老挝的公务员制度改革无疑是精简政府职能的前提.
(一)规范公务员职位设置．促使职能与职位相匹配
开展科学的岗位配置.首先,通过法律法规和规范性的法律文件,对政府各职能部门,以及论文范文与地方的权力关系加以规范,在论文范文强调统一规划和集中管理的同时,赋予地方更多的自主性.其次,根据经济社会发展的实际要求,通过科学的方法对岗位目标、职责、任务等具体要求进行系统分析,保证公务员职位改革的可操作性和科学性,防止进入“精简——膨胀——再精简”的怪圈.最后,将常设岗位和临时性岗位相协调,提高岗位配置的灵活性,同时,允许向社会招聘临时的公务员,提供公务员任用的弹性.
实行职位分析常态化.职位分析作为人力资源活动的前提和基础环节,它是公务员录用、培训、评估等工作的客观依据,在公务员队伍的建设中起到了重要作用.职位分析以政府职能为中心,分析各项工作的特点,明确各个职位的职责和权限,规范或完善工作岗位,为政府机构改革和公务员职位设置提供必要的依据.更为重要的是,在职位分析的过程,及时向公务员进行职位分析信息反馈,接受公务员对于职位分析的观点和看法,可以让公务员积极地参与到公务员制度改革中,增强公务员的工作积极性和集体归属感.
(二)加强公务员制度革新,增强政府组织活力和改革动力
合理规划公务员管理战略.一是要从现代人力资源管理的系统性和整体性功能出发,加强公务员管理系统的设计,构建政府公务员管理的整体框架,做到人尽其才,实现业绩效益最大化.因此,政府公务员管理部门要制定全面人力资源开发战略,按照现代人力资源管理的原则,做好职位分类和职位分析等人力资源管理的基础性工作,进一步做好整体性的人力资源规划.二是各级政府要根据工作需要,及时调整人才结构和人才布局,加强对人力资源的开发与管理对象的规划,不断为经济社会发展提供充分的人力资源保障,提高公务员工作的积极性、主动性和创新性,增强政府能力和组织活力,推进政治体制改革.
建立和完善公务员流动制度.由于老挝地处山地丘陵地区,人口分散,交通不便,城市化水平低,民族成分复杂,经济发展水平更是参差不齐,这意味老挝公务员制度改革过程不可能“同步”进行,各层次的公务员水平也具有很大的差异性.促使各级地方政府和公务员参与公务员制度变革,需要建立公务员流动制度,促使公务员尝试不同的工作环境和工作岗位.公务员的流动制度不仅为各级公务员提供了锻炼机会,有助于不同地区的经验交流与人才合作,而且通过不同层级公务员的短期任职和挂职锻炼,有利于拓宽公务员的视野和知识水平.同时,为政府组织注入了新鲜血液,实现了对社会的有效治理,为革新开放提供了源源不断的动力.
(三)规范公务员准入机制,优化公务员队伍的组成结构
完善公务员录用机制.近年来,老挝在政府中层及基层管理岗位全面推行了竞争上岗制度,通过公开、论文范文、竞争、择优的方式,选拔“能”“岗”匹配的管理人才.为了增强竞聘的科学性和公信度,应进一步完善岗位竞聘流程,通过公开报名、资格审查、笔试、演讲答辩、论文范文测评、组织考察、任前公示等工作环节,并采用先进的人力资源管理测评技术和方法,形成一整套较为科学完备的竞选制度.唯有创新公务员的录用制度,才能优化干部队伍结构,树立“能者上、庸者下,优胜劣出”的用人导向；才能实现“职务能上能下、薪酬能升能降”的管理目标,实现提升政府能力的目标.
健论文范文秀人才引进制度.2014年,老挝受过大专以上教育的学生115523人,其中博士和硕士人数分别为34论文范文1048人.虽然中国、澳大利亚、日本等国家向老挝提供了众多免费留学生的机会,但人才的培养不可能一蹴而就,需要科学的规划和长期的培养.老挝不仅仅要鼓励受过高等教育的知识分子返回家乡,充实地方公务员队伍,而且应该寻求更加开放的公务员制度建设,允许有条件和有能力的国外优秀人才加入到公务员队伍之中,学习国外的先进管理经验,提高公务员的整体素质和能力.同时,应该在政府专业技术部门推行聘任制,引进专业人才,优化公务员队伍结构,才能为政府的改革发展提供坚强的人才保障.
(四)完善公务员管理制度,提升公务员自我管理能力
一是建立和健全激励机制.让公务员能动地的发挥自己的主观能动性,需要强化激励机制.一是要注意设立公务员适宜的工作目标.所制定的目标不仅要细化、具体、明确,具有可操作性,而且要难度适中,具有一定的挑战性,使公务员充分发挥自己的才能,朝着自己预定的目标努力地去实现.二是要奖惩适当.奖励和惩罚是激励机制中主要的措施,健全公务员激励机制只有做到奖惩适当,功过分明.三是要注意选择和运用适当的激励手段.比如工资、奖金、福利待遇、工作环境等,都要因时而动,适事而用,实行多层次全方位的终身职业培训,为优秀人才提供发展的机会和环境.
二是健全组织内部监督机制.伴随着革新开放的进一步深入发展,在各种思想的侵蚀和利益的诱惑之下,老挝公务员的腐败问题也日益严重.在老挝人民革命的统一领导下,建立了由纪委、审计署等多层次的内部监督机制,在老挝打击贪污腐败的斗争中发挥着强有力的作用.以纪委为例,2014年,万象省纪委查处了一起土地腐败窝案,涉案的省县村论文范文干部及10家公司有关人员共90人,涉案金额67.6亿基普和11万美元.为了进一步遏制腐败,老挝政府实施了公务员财产公示制度,要求如实申报公务员自身、配偶及其他家庭成员的财产情况,并接受社会各界的监督.同时严格加强了公共财产的使用情况,防止以权谋私,侵犯公共利益,如严禁公务人员在节假日使用公车.
三是创新公务员的考核制度.一是要建立考核体系,注重考核结果运用.根据老挝实际情况,建立以定性和定量相结合的年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩任免相挂钩的考核制度.二是明确考核的方式、程序和内容,通过团队绩效考核、经营业绩考核、管理评审、干部述职、论文范文测评、个别谈话、组织考核等方式,对公务员全面考核,才能形成绩效考核反映职责履行情况、业绩考核反映服务效果、管理评审反映管理水平、论文范文测评反映民意的综合评价体系.同时,要建立公务员长效培训机制.
四是创新公务员的培训制度.首先要结合政府各部门的发展实际,加大公务员培训力度.可采用一般培训和重点培训、普遍培训和专题培训、内部培训和外部培训相结合的方式,组织实施公务员素质能力提升和复合型人才建设工程,培养和造就符合发展需求的知识型、能力型、复合型管理人才,增强政府公务员的竞争力.其次是努力推进学习型组织建设.采取个人自学与网络培训相结合的方法,实行学习成绩与个人年度和任期考核挂钩的管理方式,满足公务员个性化、差异化的培训需求,真正提高培训效率和质量.
[责任编辑 钱道赓]
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乡政府公务员待遇引用文献:
[1] 公务员和服务型政府论文范文数据库 关于公务员和服务型政府类学年毕业论文范文3000字
[2] 公务员和服务型政府电大毕业论文范文 公务员和服务型政府类有关论文范文10000字
[3] 最新公务员论文选题参考 公务员论文题目哪个好
