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周志伟／文
2012年4月,巴西与美国之间两一次高级别访问（罗塞芙总统访问美国、美国国务卿希拉里访问巴西）,以及在这两次访问期间举行的第六届美洲国家首脑会议使得巴美双边关系成为巴西4月份外交议程的核心内容.美国政府以“大选年”为由不予“国事访问”接待的做法使巴西政府大为不快,而在总统会晤时间上的硬性安排（只能安排在4月9日）更是使罗塞美总统此前预设的“访美后从美国直飞哥伦比亚参加4月15日开幕的美洲国家首脑峰会”的计划泡汤,这些细节似乎为罗塞芙访美定下了“不愉快”的基调.参照奥巴马在2010年3月访问巴西时仅在巴西利亚停留一天的做法,罗塞芙在其就任总统以来的首次对美国事访问中也仅仅给予华盛顿“一天待遇”,且将原计划的五天访期压缩为两天.这既体现巴西政府在对美关系上一直强调的“平等原则”,同时也反映出政治对话并非罗塞芙此次访美的优先目标.
访美议题安排
早在2012年3月访问德国之前,罗塞芙总统便释放出巴西政府对欧、美发达国家扩张性的货币政策的强烈不满,指出发达国家滥发货币的做法实际等同于“人为贬值”和“贸易壁垒”,而由此引发的“货币海啸”使大量热钱流人新兴经济体,催生经济泡沫和投机.在3月底的“金砖国家”首脑峰会上,罗塞芙的关切得到了“金砖国家”的积极响应.在访美期间,罗塞芙重申巴西政府对发达国家量化宽松政策是一种“转嫁危机”的行为,以牺牲发展中国家利益来拯救自身经济,发达国家应该扩大生产性投资,而非单纯依靠增发货币的方式.同时,罗塞芙还呼吁所有国家都应该以“负责任”的态度实现全球经济的恢复.罗塞芙指出,随着国际热钱涌入巴西,巴西本币汇率不断攀升,从而太大削弱巴西工业的竞争力.
科技及教育合作是罗塞芙此次访美的另一重要议题,而派遣更多巴西留学生接受美国先进的科技教育是该议题的重点.2011年7月,巴西政府颁布了“科学无国界”的留学生派遣计划,计划在未来三年内提供10万个奖学金名额,资助和鼓励巴西学生到国外大学学习,培养科学、技术和工程领域的精英,进而提高国家创新能力,竞争能力和战略部门的领导能力,而留学美国的学生预计将占到该计划规划数量的五分之一.正是出于上述考虑,罗塞芙将其两天访美行程中的最后一天安排在波士顿,访问麻省理二学院、哈佛大学两所高等学府,推介巴西的“科学无国界”计划,并与美国的高等教育机构签署教育交流协议.
除上述两个主要议题外,巴美两国总统还谈到了两国在能源、基础设施领域的投资与合作,其中加大对巴西盐下层石油投资是美国的关注重点.在两国总统共同出席的联合新闻发布会上,奥巴马明确表达了“希望在能源项目上有更广泛的合作”的愿望.全美商会副会长迈伦·布里连特( Myron Brilliant)指出,能源领域是巴美两国最大的贸易和投资机遇之一.而罗塞芙在回应奥巴马时则指出了另外一些可利用的投资机遇,比如技术创新、安全和基础设施,尤其是针对2014年论文范文和2016年奥运会的基础设施筹备方面.此外,涉及两国旅游便利、避免投资双重征税问题也是罗塞芙此次访美期间涉及的问题.
议题安排的内涵
罗塞芙此次访美的议题设置反映了巴西外交政策,尤其是巴西对美国政策的诸多内涵.首先,与2011年3月奥巴马访问巴西时主谈贸易、投资、能源合作、伊朗核问题不同的是,罗塞芙将“汇率问题”摆在此次访美的首要位置,这充分体现了罗塞芙在国际经济相对“无序”状态下维护巴西国家利益的决心,同时也反映出巴西在汇率问题上立场的重大调整.事实上,巴西财长曼特加早在2010年便掀起了“汇率战争”的全球讨论,当时矛头主要针对中国的汇率政策,尽管时任巴西外交部长的阿莫林曾提出“汇率问题根本在于美国”的观点,但其观点在巴西政界并不具有很强的代表性.在此次访美期间,罗塞芙再次重提阿莫林在2010年9月提出的“全球汇率问题的症结就在美国”结论,“美国不同于世界其他国家,因为它发行（国际储备）货币,而中国则是另外一种情况,因为它实行的是盯住美元的汇率政策”.巴西在全球汇率问题上立场的改变可以归结于三大因素：第一,发达国家滥发货币的做法使巴西蒙受巨大损失.2008年以来,美联储、欧洲央行和日本央行总共发行了超过9万亿美元的货币,这直接造成巴西雷亚尔币值的迅速攀升,2011年7月,美元兑雷亚尔汇率收盘降至1.5.2012年3月,巴西财长曼特加表示,如果不是巴西政府对汇市干预及时,美元对雷亚尔的汇率收盘至少要降至1.4.雷亚尔的升值一方面使得国际投机资本涌入巴西,增加巴西金融市场动荡的风险；另一方面大大限制巴西出口,2010年巴西进口的增速较同期出口增速甚至超过了十个百分点,巴西产品竞争力与国际市场份额收到了雷亚尔升值的直接影响.第二,巴西与美国的贸易逆差.自2009年来,巴西在与美国的双边贸易中一直处于逆差位置,并且巴西也是“金砖国家”中唯一与美国存在贸易逆差的国家.2011年,巴西与美国的贸易逆差甚至高达110亿美元,成为世界主要经济体中与美国贸易逆差最大的国家,与此同时,巴西与美国贸易的高逆差和与中国贸易的高顺差存在鲜明对比.影响巴西对美出口的因素很多,而美国的货币量化宽松政策的影响及贸易保护主义与之存在必然的因果关系,因此要求美国调整其货币政策、进一步开放市场成为巴西解决这一问题的关键所在.第三,国际货币体系改革的愿望.“汇率战争”的提出实际上反映出巴西对当前国际货币体系的弊端及主要储备货币发行国的货币霸权的不满,在最近几年中,巴西积极呼吁推进包括建立“超主权储备货币”在内的国际货币体系改革,并为此加强了与其他“金砖国家”的合作.正是基于与主要新兴国家的共识,巴西在“汇率问题”上将矛头直指美国,这也体现出巴西强调在对美关系上对平等、公正原则的鲜明立场.
会议议题:两岸双向投资议题成中国海外投资年会新焦点
在此次访美期间,涉及经贸、投资及能源合作的内容相对有限,而罗塞芙对“开放市场”、“投资便利化”和“基础设施领域商机”等内容的强调传递出以下信息：第一,巴西希望改变巴美贸易失衡的局面,扩大对美出口,而巴西甘蔗酒（cachaQa）最终能打开美国市场可谓是巴西开拓美国市场的大收获.此外,美国国会于2011年底没有延长乙醇生产补贴和征收进口关税的政策,具有论文范文优势的巴西甘蔗乙醇历经32年后首次可以以“无关税身份”进入美国市场,与美国的玉米乙醇开展公平竞争,巴美在此问题上的分歧暂时得到解决.第二,巴美之间的投资不再是单向行为,巴西对美投资中双重征税问题开始凸显,本着“平等互惠”原则,巴西政府要求美国给予巴西企业合适的投资待遇.巴西工业联合会战略部主任若泽·奥古斯托-费尔南德斯认为,巴美两国关系中一个重要变化是巴西企业对美国投资新现象的出现,这给两国关系及议程带来改变,“双重征税”问题的解决也将有助于两国实现更平等均衡的双边关系.第三,对基础设施投资机会的强调体现了巴西克服自身经济发展“瓶颈”的战略考虑.近年来,巴西盐下层石油的投资潜力迅速提升,巴美两国在合作开发盐下层石油方面的确存在能够实现对接的利益需求.鉴于对“沦为资源输出国”的忧虑及“再工业化”的战略考虑,巴西在基础设施现代化、投资环境的改善等方面加大了政策规划及引资力度,与此同时,巴西政府对外资的引导作用有所加强,“将外资有效地利用在急需的领域”成为巴西引资政策的重要原则,而其中基础设施和科技研发成为巴西重点推介的投资领域.
对教育和科技合作的强调体现了罗塞芙政府对科技创新的高度重视.早在2010年总统大选之时,罗塞芙便提出了“将科技投资占CDP的比重从1.34%提高到1.8-2%”的口号,并于上任后的首年推出了雄心勃勃的“科学无国界”计划,“引进国外先进技术”和“培养熟练技术劳动力’’成为该计划的两大重要目标.作为世界第一科技强国,美国自然成为罗塞芙推广其“科学无国界”计划的重中之重.尽管罗塞芙在此次访美中主谈教育和科技合作体现了巴西现政府对科技创新的高度重视,但从另一个侧面反映出巴美两国在一些主要双边或多边问题上存在较大分歧.美洲国家对话组织荣誉主席彼得·哈金认为,教育和科技属长期性议题,按常理不应纳入“总统外交”的核心议题,因此对该议题的强调实际反映两国政府在当前重要议题上的分歧.
概括而言,巴美关系中的分歧主要归结于以下几个方面：第一,巴西“人常”愿望与美国给予巴西的“不对等待遇”.一直以来,巴西“入常”问题一直都是巴美两国高层外交中的核心议题,2011年奥巴马政府在印度、巴西两国“入常”问题上的态度差异使巴西政府大为不说,而当奥巴马“有违常规”地首访巴西后（以往均是新上任的巴西总统访问美国后,美国总统才会访问巴西.2011年3月,罗塞芙总统上任后不到三个月,奥巴马便访问了巴西.）并未取得罗塞芙政府在利比亚、伊朗、叙利亚问题上的“与美站队”效果,相反在一些重要国际议题上,巴西与“金砖国家”的合作日益加深,并形成一股与发达国家截然相异的新力量.从目前来看,在一些国际重要事务上,巴西与美国之间的距离不是在缩小,而是在扩大.如果美国和印度在“遏制中国崛起”方面尚存在某种利益共识外,那么美国与巴西之间的战略“黏合剂”相对要弱化得多,这也是美国区别对待印度、巴西的根本所在.第二,美国的单边主义与巴西的多边主义外交原则的格格不入.巴西是最早倡议多边主义外交原则的国家之一,多边主义甚至被认为是巴西“软实力”和“国际形象”的重要组成部分,这决定了巴美两国在一些国际争端问题的解决方式上存在难以弥合的分歧.在过去的卢拉时代,美国出兵伊拉克便遭到巴西的公开批评,在现在的罗塞芙政府,巴西依然旗帜鲜明地反对对利比亚、叙利亚、伊朗采取单边行动,而主张通过谈判对话的方式解决争端.巴西在中东地区诸多问题中的积极介入不仅提升了其国际影响力,而且使美国的一些单边主义做法受到越来越大的掣肘和道德约束.正由于两国外交原则的差异,伊朗、叙利亚等问题均未被列入罗塞芙此次访美的主要议题清单之中.
巴美关系的未来走势
美国和巴西是当前国际社会两种不同力量趋势的典型代表,美国在西半球与全球体系中的实力相对下降与巴西在西半球与全球体系中影响力上升形成对比,这种反差使得巴美关系出现前所未有的复杂性,两国之间的结构性矛盾由此而渐趋明显化.
在过去的十多年时间里,巴西为实现“减少对美国的依赖,增强巴西外交自主性”的目标做出了很多尝试,比如南美洲一体化及以“新兴大国联盟”为核心的南南外交.目前来看,巴西的外交努力取得了明显成效,巴西的地区及国际影响力均有了较大幅度的提升.正如巴西著名的政治学家埃米尔·萨德尔所言：“以往巴西与美国关系几乎都是一种‘屈从关系’,而如今这种局面已经有所改变,这种改变并不是来自依然保持傲慢论文范文主义作风,且没有认识到自己衰退的美国,而是因为我们（巴西）已经改变,整个世界也正在改变.”具体而言,萨德尔所言的“巴西已改变”即指巴西经济和外交自主性的加强及国际地位的提升,而巴美关系的改变则体现在从以往的单向依赖（依赖美国市场、投资、外交庇护）向相互依赖的过渡,当前的美国同样需要巴西的市场和投资以带动本国就业及经济增长,甚至巴西在某些国际重大事务上立场鲜明的支持.这些变化促使巴美两国都调整各自对待巴美双边关系的态度,巴西方面强调巴美关系必须遵循“平等互惠”原则,而这一原则至少从美国政府所做的“平等伙伴”的表态得到了正面回应.
然而,巴西影响力的上升,尤其是在南美地区的主导作用的强化,是有悖于美国在西半球和全球的战略总布局,从这一层面来看,抑制巴西的崛起及南美地区力量的整合是维持美国在西半球主导地位的出路.正是出于以上的考虑,“有选择的合作与整体的限制相结合”将是美国对待巴西崛起的政策立场.清楚这一点,就不难理解巴美两国保持强烈的能源合作意愿的同时,美国在巴西“入常”问题上坚决不予对方哪怕是半点口风,这其实才是两国关系的实质问题所在.正如彼特·哈金所言,巴美关系虽然历来较为友好,两国都能给对方提供更多,但它们需要启动切实的合作,而要将这种友好关系转化具有真正现实意义的合作关系还存在巨大困难.
巴西的外交政策渐趋成熟,在对美关系上,巴西外交决策层的主流观点是：巴西要实现崛起,需要与美国保持合作,但与此同时,必须维护自身的独立性与自主性.巴西在对美关系的这种认知决定了巴美在未来依然将维持“若即若离”的状态,而“离”与“合”的程度既取决于各自力量的发展趋势,取决于世界体系的走向,也取决于两国对对方的政策选择.另外,随着巴西经济的稳步增长及实力的壮大,政治因素将逐渐成为牵动双边关系整体走向的关键,而这恰恰可能是巴美两国核心矛盾所在,事实上,罗塞芙在此次访美期间刻意回避政治议题的安排便反映出巴美两国关系的这种微妙变化,而这种变化仅仅是两国关系复杂性的开始显现.（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究
所副研究员、巴西研究中心秘书长）
（责任编辑：魏银萍）
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会议议题引用文献:
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